水泥行业审批权下放之忧

根据工信部要求，各地要在今年6月底前，提出本地区水泥、平板玻璃行业在建违规项目和建成违规项目的具体处理方案。业内人士认为，化解过剩产能的重点之一，就是要严厉制止和查处违规建设。

从“控制总量”到“抑制总量”，再从“遏制总量”到“化解产能严重过剩”，措词变化中梳理出近10多年来水泥行业的发展轨迹。

自2003年12月，《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》开始对水泥等产能过剩行业实施宏观调控以来，相关政策措施频出，但产能过剩顽疾仍无法根治。

2013年12月13日，国务院发布《政府核准的投资项目目录（2013年版）》，规定水泥行业的行政审批项目由省级政府核准。这样的改变对于当前化解过剩产能的工作，会发挥什么作用？

过剩背景下审批权下放

需要地方政府自己把握，如果各地都有自己的小算盘，可能产能过剩会更严重

“挺出乎我的意料，审批权下放后，省级政府就可以核准项目，会不会越批越多，导致产能过剩加剧？”中国建材规划研究院水泥产业研究咨询部主任高智谈及此次水泥审批权率先下放的问题时，表示出了担忧。

早在2003年，我国水泥行业就出现产能过剩的苗头。

2003年12月，《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》要求，各地、各部门要坚持以市场为导向，采取有力措施，迅速遏制盲目投资、低水平重复建设的势头，促进行业健康发展。

当时，立窑等落后产能产量占总产量的78%，新型干法水泥产量占22%。因此，当时的主要任务是淘汰落后的立窑产能。

为应对金融危机，政府出台了4万亿的投资刺激计划，2008年和2009年，水泥行业分别完成投资1051.5亿元和1700.7亿元，增幅高达60.8%和61.8%。当时，出现了一年新增上百条水泥生产线的状况。

2009年9月底，《国务院批转国家发展和改革委员会等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（下称“38号文”）发布，明确提出要严格控制新增水泥产能，2009年9月30日前尚未开工的水泥项目一律暂停建设，并进行一次认真清理。水泥等产能严重过剩行业若需新建项目，必须报国家发展和改革委员会组织论证和核准。

在业内，“38号文”被称为水泥行业最严厉的控制措施，但依然没能抑制产能扩张的步伐，新增生产线越建越多。

数据显示，在“38号文”发布后到2012年底新建的生产线中，比“38号文”出台时核定的418条在建生产线多了205条，多增熟料产能近3亿吨。截至2012年底，全国共新建了623条生产线，新增熟料产能7.07亿吨。

从2013年年初开始，在建和拟建生产线还有220条，约合熟料产能2.8亿吨，折合水泥产能4.5亿吨。如果这些生产线全部建成，我国水泥产能大概要达到35亿吨，而“十二五”规划中确定的水泥需求量大约是22亿吨。

2013年5月，国务院发布《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，取消和下放117项行政审批权利，水泥、钢铁、电解铝等“两高一资”行业不在“下放、取消”投资审批权之列。

但7个月之后，国务院发布《政府核准的投资项目目录（2013年版）》，规定水泥行业的行政审批项目由省级政府核准。

高智表示，现在审批权再次下放，需要地方政府自己把握，把握好才能执行到位，如果各地都有自己的小算盘、按自己的意志去办，不但现在化解产能过剩的目标实现不了，而且未来产能过剩可能更严重。

他认为，由市场配置资源是正确的，2009年水泥行业的发展事实是最有利的反证。“38号文”已经足够严厉，结果仍是该怎么建还怎么建。如果是对资源和能源消耗不大的产品，由市场去配置没有问题，可水泥行业的投资量说小也不小，对资源和能源消耗十分巨大。

“所以，此次下放水泥审批权，我还是比较担忧的。”高智说。

“38号文”为何效果不明显？

行业投资门槛逐渐降低，审批之乱导致非理性投资加剧，地方官员甚至到相关部委“求情”

高智认为，造成目前水泥行业产能过剩的症结是盲目审批和多头审批。

据他介绍，投资体制改革后，水泥投资由批准改为核准，而且核准权下放到省市级。一些地方政府为了招商引资，将项目核准权下放到地市级，甚至下放至县市级。同时，一些地区的投资主管部门、工业主管部门都有项目核准权，部门之间缺少沟通，甚至竞相核准水泥项目。

最令人诧异的是，“38号文”下发之后，国家把核准权上收了，仍然没有遏制住地方政府核准水泥项目的行为，水泥行业非理性投资加剧。

采访中，一位业内人士透露说，甚至出现不少地方政府官员跑到国家相关部委“求情”，希望能区别对待，导致国家政策执行不到位。

在淘汰落后产能的过程中，同一个落后产能项目被淘汰几次，在水泥行业并不算什么新鲜事。

记者仔细对比2010年和2011年的淘汰名单发现，其中有部分企业名字是重复的，在2011年淘汰名单中部分早已停产的企业，又出现在了2012年的淘汰名单上。有的地方借等量淘汰新建项目，3个厂都投产了，但落后产能还未淘汰。

由于水泥项目投资不大，投资者有1亿元的自有资金就可以建设，而且相对于钢铁、化工等行业，属于见效比较快的项目，这样的项目地方政府自然关注。

一位业内专家告诉记者，水泥的利润率高于制造业平均6%~7%的水平，前两年销售利润率达到11%以上，吸引了大量民间资本进入水泥行业。

“2011年，1吨水泥可以赚50元，尽管此后水泥盈利水平开始下降，2012年的利润为30元/吨，2013年大概是21元/吨，但仍然是赚钱的。”这位人士透露说。

随着水泥装备国产化，行业投资门槛逐渐降低。从投资周期来看，建设期基本为一年，建设期后如果赶上好年景，一年就能把投资收回。水泥成为一个投资短、见效快的行业，有人将其当成投资品，先建一条线，干一年把投资赚回来就卖掉。甚至一些没有水泥行业管理经验的投资者，先通过各种办法建设生产线，然后卖给其他企业，或者倒卖核准的路条，路条价值1亿~2亿元。

为了招商引资，一些地方政府使出浑身解数，也加剧了水泥行业非理性投资。比如，按当时要求，规模达到日产5000吨的水泥项目，需要由环境保护部组织专家进行环评。因此，很多项目就少报规模，出现了4800吨/日、4500吨/日等多种规模的项目，这样在省内就可以审批了。

记者了解到，由于信息不对称，一些地方误导了投资者，高估了本地区的水泥消费量，认为建多少项目都可以。而一些大企业加盟到水泥大军中更是为了扩张产能，抢占市场和资源。

“41号文”能管住顶风作案吗？

化解过剩产能的核心是严格控制新增产能，要重点遏制顶风作案的行为

2013年10月，《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）发布，再次对水泥行业新增产能控制提出要求，并将具体目标和责任细化到各级政府。

在高智看来，“41号文”明确提出要严格控制新增产能，这是化解产能过剩的核心，必须坚守。

他指出，目前各省市正在制定本地区水泥工业结构调整方案，方案中对水泥产能目标的确定要谨慎，要通过科学分析资源、能源、环境和市场的承载能力而确定，要以现有熟料总产能为“天花板”，不能突破。如果有些地方出于产业结构调整需要，要进行产能置换，千万不能将淘汰的粉磨站能力置换为熟料生产线，不能偷换概念。

他提醒说，各地方政府对“41号文”的理解和执行千万不能“跑偏”，否则会重蹈“38号文”的覆辙。

国务院“41号文”的主题是“化解产能过剩”，其中有很大的篇幅是坚决遏制新增产能盲目扩张，严禁建设新增产能项目。

然而，记者采访中，一些业内人士发出这样的疑问：“‘41号文’下发以后，为什么那些违规新增产能项目不仅没有停止建设，反而还加快了建设进度？为什么有关部门不去制止？”

另一位业内人士也表达了相同的看法，化解产能过剩的重点，是要坚决制止那些仍然在明目张胆、我行我素、继续动工违规建设水泥生产线的“顶风作案”行为。如果这种行为得不到严厉制止和查处，再怎么谈化解产能过剩都是一句空话。因为不制止新增产能的建设，产能就会越化解越多。这位业内人士认为，化解产能过剩不是靠修订水泥行业排放标准就能解决的问题。

“41号文”提到2015年底前的淘汰目标是除了按期应该淘汰的落后产能之外，再淘汰1亿吨。

高智说，过去的立窑生产线很多是把水泥窑关了剩下粉磨站，还有很多设备比较落后，这是1亿吨淘汰目标里的重点；二是日产2000吨规模以下的产能，除了其中生产特种水泥的项目外，都是下一步的主要淘汰目标；三是比照《水泥行业准入条件》的能耗、污染物排放指标，只要企业的能耗、污染物排放指标不达标，不管其什么工艺、多大规模和什么时间建成的，都要列入淘汰范围。这一次是阶段性目标，以后还将有新的目标出台。

“41号文”的淘汰目标、任务和措施比较明确，国家发展和改革委员会、工业和信息化部也非常重视，政策很到位，能否见成效关键看执行。

各方观点

10余年的行政审批调控效果并不尽如人意，不少地方通过“先斩后奏”的方式新建项目。如今，水泥审批权再次下放，是否会影响宏观调控职能的发挥，进而加剧产能过剩的矛盾？业内人士表达了自己的观点。

中国水泥协会常务副会长兼秘书长孔祥忠：

地方政府压力更大

有人担心，一旦行政审批权下放，项目建设会不会更加混乱、产能过剩会不会失控？我认为，这种担心是多余的，行政审批权下放，对地方政府来说，意味着压力更大了、责任更大了，而不是权力更大了。

过去，项目建设由国家审批，只需在地方备案，地方政府不承担任何责任。行政审批权下放后，对地方政府的约束力更强了。如果新建项目无法产生新的经济效益，地方政府就会担心。相信地方政府会正确对待产能过剩的问题，注重投资效益。

从另一个角度讲，行政审批权下放以后，中央政府会加强监督；企业会更加关注地方政府审批的新项目对自己产品市场和企业发展的影响；百姓的环境意识越来越强，也会关心新上项目对当地环境的影响。有了多方监督，地方政府在审批新建项目时就会更加审慎。

行政审批权下放，有利于创造更加公平的市场竞争环境，有利于水泥行业健康发展和整体经济效益提高。

国家发改委投资研究所研究员王元京：

配套机制改革要跟进

在此轮审批权下放的过程中，如何处理好审批制和产业政策、结构调整升级的关系，确实是个难点。

执行产业政策就要审批、把握，但从下放审批权的角度看又应该不管，因此，这方面还是比较头疼的。我认为，现阶段还是应该以放为主，以放来带动周围改革和政策逐渐配套。

在审批权下放的同时，还需要跟进包括能源资源价格、利率等一系列市场化改革的配套机制，并完善环评等监督约束机制。

企业是可以自主决策的主体，有些担心属于多虑。应该更多依靠市场机制来平衡结构的失衡，由市场来自动纠偏。

一位企业人士：

行政审批让企业很累

我们企业为了可以顺利拿到项目批文，专门委派了一名副总长期驻扎在北京，专门负责游说相关部门，非常辛苦。

实际上，行政审批不仅限制了企业公平竞争的机会，同时也激化了地方和中央的矛盾。为什么国家不转变思路，用标准来管理企业，让市场来实现优胜劣汰呢？