电价管制会降低碳交易效率

2013年以来7个省市的碳排放权交易市场（以下简称碳市场）试点相继开始运行，标志着我国碳市场建设取得了重大进展。随着试点工作的推进，全国性碳市场的建设也云开见日，日趋明朗。

碳市场是在人为主导下建立的，以二氧化碳（或者全部温室气体）排放许可权为主要标的物的市场交易机制，理论上能够以最小成本实现减排目标。但为了能够切实发挥效用，我国碳市场顶层设计中必须认真面对国情带来的特殊挑战。挑战之一是如何与我国当前能源市场环境相适应、如何与正在推进的能源市场机制改革协调共存。

我国2013年发电量达到5.4万亿千瓦时，其中火电发电量超过4.2万亿千瓦时，消耗了20.3亿吨煤炭，直接产生二氧化碳排放超过36亿吨，是我国最大的碳排放源部门。预测到2020年我国电力消费量将达到8.2万亿千瓦时，仍然需要煤炭发电量5.5万亿千瓦时，2014-2020年预计发电累计消耗煤炭超过150亿吨，相当于产生二氧化碳270亿吨。因此尽可能将所有发电企业都纳入碳市场，无疑是确保未来国家碳市场有效减排的必然选择。

与发达国家相比，我国目前存在的电价管制会改变碳市场的作用路径，扭曲电力上下游的利益分配，并最终对碳市场的减排效果造成严重影响，必须认真对待。具体而言，电价管制直接阻断了电力企业向下游用电侧转移部分碳成本的过程，从而对碳市场运行有三方面不利影响：一是使得碳市场的减排作用无法延伸到用电侧，不但没有激励电力用户节电，而且还会相对降低电价而刺激用电需求；二是使得电力企业面临扭曲的超额碳成本，提高了进入碳市场的风险；三是在前两方面直接影响的基础上，扭曲碳市场的资源配置，降低碳市场运行效率。

根据我们的测算显示，与以往行政命令式的减排手段相比，碳市场依靠市场机制更能够挖掘低成本减排潜力，从而大大降低对GDP的负面影响。假设“十三五”时期工业部门完成同样的减排目标，若建立涵盖所有工业部门的碳市场，比使用行政命令对经济的负面影响要降低50%左右，而且碳市场的成本优势还会随着时间逐渐扩大。

但是若存在电价管制，碳市场的成本有效性会被明显削弱。在多个减排目标情景下，电价管制都会导致碳市场的碳价格比没有管制普遍升高20-30%。经济分析表明，碳价格是达成减排目标的边际减排成本（即完成最后一单位减排量所支付的成本），在相同碳排放总量控制目标和覆盖范围假设下，碳价格越高就意味着付出的减排总成本越高，经济有效性越低，如果没有任何应对措施，电价管制会明显降低碳市场的成本有效性。

电价管制下碳价格升高的主要原因是下游用电需求不但没有受到负面影响，反而因为电价相对其他能源产品便宜而刺激了电力需求。这显然削弱了电力部门减排能力，迫使其他部门不得不承担更多的减排任务，从而抬高了整个碳市场的边际减排成本，即碳价格上升。

除了直接造成碳市场经济效率下降，电价管制还影响财政支出，进而间接影响经济运行。由于电价管制使得电力需求未受到负面影响，但是过高的碳成本会导致一部分煤电企业的生产意愿明显下降，长期下去可能导致“电荒”。为避免电荒，往往需要政府“兜底买单”，给予发电企业一定的显性或者隐形补贴。给电力企业的补贴只有两种渠道：一是借钱实施（例如安排赤字），二是挤占其他支出。这两种渠道反过来会影响经济运行和碳市场效率。若政府通过安排财政赤字的方式对发电企业进行补贴，使其能够在管制电价情况下依然保证满足电力需求，则碳价格升高的幅度是20%左右；若政府维持赤字不变，而通过财政结构调节的方式（例如假设笼统地降低全行业的生产补贴）来补贴发电企业，则碳价格升高的幅度可达到30%左右。

综上所述，结合减排效果和经济影响，碳市场相比行政管制能够明显降低减排成本，但是若存在电价管制，则会严重影响碳市场的有效性。为了降低电价管制对碳市场运行效果的影响，需要采取政策措施对冲电价管制的负影响，具体而言，一方面是要补偿发电企业对冲扭曲的超额碳成本；另一方面是探索如何促进电力用户节电。