“2+26”城市下月起执行大气污染物特别排放限值

“到2020年，全国未达标城市PM2.5平均浓度比2015年降低18%以上，地级及以上城市优良天数比例达到80%以上。”近日召开的年度全国环境保护工作会议，明确了新的大气污染防治目标，让收获了更多蓝天幸福感的百姓们又有了新的期待。

打赢蓝天保卫战，需要综合施策。按照环境保护部《关于京津冀大气污染传输通道城市执行大气污染物特别排放限值的公告》，3月1日，此区域内，国家排放标准中已规定大气污染物特别排放限值的行业以及锅炉的新建项目，开始执行特别排放限值。这意味着，即将全面启动的打赢蓝天保卫战三年行动，弹药库里的第一个“武器装备”已经投入实战。

污染物排放标准最高收严八成以上，减排效果将十分显著

所谓特别排放限值，是与污染物排放国家标准对比，更高更严格的排放要求。在京津冀大气污染传输通道“2+26”城市执行特别排放限值，其意义不言而喻。

2013年2月，环保部印发《关于执行大气污染物特别排放限值的公告》，要求在京津冀、长三角、珠三角等“三区十群”19个省（区、市）47个地级及以上城市的火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等六大行业以及燃煤锅炉项目执行大气污染物特别排放限值。

按照当时的要求，京津冀及周边地区的北京、天津，河北唐山、廊坊、保定、石家庄，山东济南、淄博以及山西太原，执行特别排放限值。

随着科研的深入，“京津冀污染传输通道城市”这一概念形成共识，去年2月，环保部发布《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，首次将通道城市称为“2+26”城市，提出实施特别排放限值的要求。当时的文件明确2017年9月底前，“2+26”城市行政区域内所有钢铁、燃煤锅炉排放的二氧化硫、氮氧化物和颗粒物大气污染物执行特别排放限值。

相较于2013年公告及2017年2月方案版本，此次执行排放限值要求的行业、区域都有了不同程度的扩大。执行范围不仅由9个城市扩大至“2+26”城市（含河北雄安新区、辛集市、定州市，河南巩义市、兰考县、滑县、长垣县、郑州航空港区），对执行城市的区域也由主城区扩展至全行政区域范围。

公告要求，对于污染物排放国家标准中已制订特别排放限值的行业，全部执行特别排放限值，具体包括火电、钢铁、炼焦、化工、有色、水泥、锅炉等25个行业或子行业。与2013年的公告相比，新建企业执行范围增加了炼焦行业，现有企业执行范围增加了炼焦、水泥、有色、化工行业。

执行特别排放限值与执行一般国家标准之间排放的差异有多大？几个例子就能略见端倪。

比如炼焦行业，国家标准中现有企业焦炉烟囱颗粒物排放不能超过50（单位均为毫克/立方米，下同），机焦、半焦炉烟囱二氧化硫浓度标准是100，氮氧化物的排放标准为800。而特别排放限值焦炉烟囱颗粒物标准为15，二氧化硫、氮氧化物排放标准分别为30和150。也就是说特别排放限值对颗粒物、二氧化硫浓度收严七成，氮氧化物浓度更是只有标准的18%左右。

再比如，在用燃煤锅炉大气污染物排放标准，颗粒物、二氧化硫、氮氧化物分别为80、400、400，而特别排放限值对应数值分别为30、200、200，下降幅度都有50%。

由此可见，特别排放限值的确是降低污染物排放总量的利器，这对于蓝天保卫战走进第二阶段的“2+26”城市来说，无疑是“重大利好”。

执行时限切合实际给足缓冲，到期不达限值将面临关停

从征求意见稿到实际落地的方案，执行期发生了细微的变化，留出了缓冲期。比如征求意见稿中，要求焦化业现有企业自2018年6月1日起执行特别排放限值，而实际方案中，将这一时间大限后延至2019年10月1日。对于国家排放标准中已规定大气污染物特别排放限值的行业以及锅炉的新建项目，环评执行期也从去年6月1日后延到2018年3月1日。

提高标准的意义在于有效执行。中国人民大学经济学院教授石敏俊认为，执行时间后延以及给出缓冲期，体现了环保部门务实的精神。让相关行业企业有足够时间改造提升，这对排放限值实际落地非常重要。

特别排放限值涉及行业较多，这些行业是否能够承受如此严格的排放要求？“限值高低在经济学上是排污权让渡的问题。提高限值是政府收回部分排污权，一部分企业要提高治污成本，另一部分可能根本无力做到，只有改行。”复旦大学环境经济研究中心副主任李志青教授这样表示。

排放标准提升是大势所趋。近年来，我国环保标准不断修订更新，包括水泥、钢铁、石油炼化、石化等行业排放标准都有不同程度收严，有效引导了行业清洁化的进程。但行业的环保转型也需要克服不少困难。

火电行业从2012年实行新国标，到后来实施超低排放改造，再到如今特别排放限值要求，虽然每个节点总有人喊难，但在严格要求与监管下，既定的目标都能够实现。因此，电力行业的减排似乎已成为模板。

那么其他行业是否也能按照这一路径顺利提升排放水平？对此，不同行业有不同的观点：没有火电行业的补贴政策，达到限值要求困难更大，但这对行业来说也是个重新洗牌的过程。有能力有实力提标改造的，生存下去没有问题，而且也会在竞争中脱颖而出，而那些工艺、技术、设备较为落后的企业，则只能走向末路。

名单中的行业企业要在规定期限内达到大气污染物特别排放限值。逾期仍达不到的，有关部门应严格按照法律规定要求责令改正或限制生产、停产整治，并处以罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

环保门槛普遍提高，不太可能出现大范围的污染产业转移

其实，在特别排放限值出台前，许多地方的排放标准已经严于国标，这就让很多高排放行业向标准较为宽松的地区流动。那么在严格的限值之下，是否又会出现一波所谓污染产业转移风潮？

石敏俊认为，理论上讲，产业转移是自然现象，有其自身的合理性，转移是企业的策略，也是企业自我提升的机会。与二氧化碳等全球性污染物不同，大气污染物引起的环境问题与区域环境容量密切相关，这些污染如果转移到合理的地方，对降低环境危害是有效的。但合理转移的前提是接收地的“门槛”需要和环境容量挂钩。

“即使污染产业想转移，也得找到能承接的地方。从目前情况看，中央有导向，地方执行一定会更上层楼，污染大范围简单转移已不大可能实现。可能出现因为标准不同，一些高污染行业、企业向标准洼地流动的局部现象。”李志青这样表示。

“这边严，那边松，一界之隔，污染企业都跑过去了，排放的污染最终又影响了我们这儿的空气质量。”本报记者不久前在太原调研时，听到了不少这样的抱怨。当地干部无奈地说，由于“门槛”不一样高，有的企业技术设备都没有改造，挪了几公里，又开工了。由于距离较近，对通道城市的空气质量影响仍在。如何更好地将特别排放限值转化为真正的减排量，操作层面还有待地方更好地协调。

执行特别排放限值对环境保护的正向影响显而易见，但李志青提醒，也应该评估它对地方经济、对行业的影响。

“以绿色化新规制推动发展，理论上是成立的，但由于地方差异大，资源禀赋不同，不可能所有地区都发展金融、科技等产业，地区间的错位经营也是很有必要的。”他认为，在特定区域执行特别限值有必要，但从长远看，政策制定还要着眼于把有限的环境容量配置到效率最优的企业，这样才能形成产业与环境保护双赢的局面。

相较于被“限值”的行业，这一政策对环保产业将产生明显的正向影响，专业人士认为，尤其是非电行业的环保治理，市场前景将非常广阔。