煤炭资源税改革或难清费：市县在费用中分成达60%

进入2014年，煤炭资源税从价计征的呼声再次响起。

1月15日，中国煤炭工业协会副会长姜智敏表示，煤炭资源税改革2014年将和清理涉煤收费同步推出，目前已经拟定初步方案，具体税率还在内部讨论中。此前市场上根据各地方上报改革方案汇总，建议税率在2%~10%不等。

被认为最有可能率先实施煤炭资源税从价计征的新疆和内蒙古税务部门相关人士表示，截止到目前，还没有接到相关任何部门关于煤炭资源税由从量计征改为从价计征，因此，辖区内煤炭资源税仍在采取从量计征。

但笔者从内蒙古地方税务局获悉，为了推进煤炭资源改革，内蒙古已经向辖区内的税务机关下发了《内地税发【2013】77号文件》，其中第七条明确规定，内蒙古区域内实行从价计征的应税产品，应纳税款一律由独立核算单位按照开采地或者生产地的销售价格以适用率定向划拨。这一思路或作为此后实施煤炭资源税从价计征确定税率提供参考。

相较于改革的推进，眼下各地最为关注的则是“清费”。

目前各地方政府已经依照国务院此前下发的《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发[2013]104号）相关规定正在清理整顿煤炭行业的各种摊派费用。但是作为县、市一级政府，将失去原有涉煤收费的分成，因此对于县、市财政的应对能力将是一种考验。

税率不会“一刀切”

煤炭资源税从量计征截止到2014年整整20年，由于税收模式主要呈现的只是资源的使用量，缺失对资源价格的反映，因此备受诟病。

眼下煤炭行业已经进入低谷。在多数煤炭企业老板想，此时推进煤炭资源税改革，势必会使原本惨淡经营的现状更加恶劣。

陕西榆林一位煤矿主向笔者表示，一直在关注煤炭资源税从价计征的动态，如果按照此前市场分析机构预测给出的税率5%计算，企业的税负会明显增加。“如果煤炭市场持续低迷，企业或许会在2014年以停产来规避出现大幅亏损。”他说。

对此，煤炭行业专家李朝林认为，煤炭资源税由从量计征改为从价计征，是为了利于税收与资源市场价格直接挂钩，通过税收调节产品利润和产品结构，影响价格水平，从而达到产业结构调整的目的。此前煤炭价格较高，煤炭资源税从价计征阻力较大，因而在煤炭市场整体遇冷的局面，被认为是推行的相对好时机。

“预计煤炭资源税从价计征之后，对于税率不会采取‘一刀切’，会根据产地设定不同的税率。”李朝林表示。

他的观点得到了多位地方税务工作人员的肯定。其中一些地税工作人员透露，从1994年开始起征煤炭资源税，财政部、国家税务总局多次发文调整各省煤炭资源税征收标准，但由于煤炭资源在我国分布不均，各个省之间的煤炭资源结构存在差异，煤炭资源税目前虽然仍按量征收，但各省之间征收额度不同，其中，内蒙古、陕西、山西等动力煤炭征收价格为3.2元/吨，江苏、北京、福建等地为2.5元/吨，广东和山东省则高达3.6元/吨。

“同时煤炭价格也有多种，例如坑口价、平仓价等。 煤炭资源税从价计征绝对不会采取‘一刀切’，甚至同省之间根据地区不同，煤炭资源税从价计征税率也会存在差异。”上述地税工作人员称。

部分涉煤收费或难清除

相对于煤炭资源税率，煤炭企业更关心的是，煤炭行业的众多规费能否随着煤炭资源税从价计征的实施被清除。

公开资料显示，2013年有近四成煤炭企业亏损，除了煤炭整个行业的不景气之外，各个地方性收费成为煤炭企业的主要压力。姜智敏此前公开表示，2014年清理涉煤费用将和煤炭资源税改革同步推进，目前已经拟定初步方案，具体实施办法还在讨论当中。

“现在的涉煤收费项目多都是在煤炭行业鼎盛时期出现的，有的收费项目甚至存在重复性。但同时这些项目大多数都是经过省级人大通过的，并且省、市、县之间都有明确分成比例，因此要想轻易取消难度比较大。”上述榆林市煤矿主对于“清费”的前景并不乐观。

2008年11月起，陕西省开始向境内煤炭企业收取命名为“水土流失补偿费”的行政收费。由于按照水土保持实施条例相关规定，此前已经征收了水土流失防治费和水土保持设施补偿费，因此，陕西省在征收水土流失补偿费之初，大部分企业拒绝缴纳。

然而这项费用征收在2007年7月陕西省人大会议上获得通过，2008年由陕西省政府正式发布《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》（以下简称办法）实施，以此行政命令为指导，行政部门多次进行催缴所以最后企业只能妥协缴纳。

该办法的第四条规定显示，煤炭资源开采企业水土流失补偿费计征标准为，原煤陕北每吨5元、关中3元、陕南1元。同时在办法的第六条规定水土流失补偿费按照征收总额省40%、市县两级60%的比例划分使用。

不难看出，如果为了顺利推开煤炭资源税从价计征，而取消水土流失补偿费，将会牵扯到省、市、县各方的利益。上述榆林煤矿主认为，即使改为从价计征，取消水土流失补偿费的可能性并不大。

对此，陕西省水土保持局方面人士解释称，之所以征收水土流失补偿费，是为了建立和完善资源开发水土保持补偿机制，防治水土流失，促进陕西省经济发展。同时水土流失补偿费采取账户统一管理，并且专款专用，所以不可能取消水土流失补偿费。

根据中央财经大学中国煤炭研究院统计，我国部分省区的涉煤税费多达100余项，除21个税种之外，还有几十项规费，其中包含资源补偿费、探矿权及采矿权使用费、以及水利基金、生态补偿基金、水土保持设施补偿费等等。并且这些基金或费用征收是由政府制定颁布，而且都有各自的理由。

市县财政承压

市县级政府能够从这些附加费用中的分成甚至达到60%，利益显然是“清费”道路上最重要的障碍。

据了解，涉及资源的大多数费用均是经省、市、县政府部门同意，并且有严格的管理制度，一般会采取统一标准、分级管理、专款专用，而且还会设立统一账户、属地缴纳、然后按比分成。而地方税收虽然市县两级都有分配，但是绝大部分需要上缴省级单位，然后统一调配下拨使用，而且地方财政支出需要纳入预算。因此一旦取消所有依靠资源而设立的费用，势必可能给市县财政造成压力。显然，相比财政的“死”数，这些附加费用是“活钱”。

“每年国家都会因为水土流失保持或者一些民生工程向地方政府下拨扶持资金，但前提必须是市县要有相应的配套资金，这些资金都需由市县自筹。”上述水土保持局人士表示，“ 涉及到水土保持补偿项目，就可以动用例如水土流失补偿费，水土设施补偿费等。然而，一旦上述费用被取消，市县就很难自筹到配套资金，也就很难争取到国家的扶持资金。”

事实上，这种情况已普遍存在。笔者从甘肃省发改委获悉的一份甘肃省2013年水土保持项目资金计划下达表，其中显示仅仅甘肃庆阳地区，2013年水土保持项目资金就高达7436万元，其中国家配套6454万元，其余部分均由市县自筹，如果没有相应的水土流失防治费和水土保持补偿费，那么这笔配套资金势必会给市县财政造成压力。

一个显见的事实，在2011年推行资源税改革之后，使得石油、天然气由从量计征完成了从价计征的转变，但是石油和天然气的各种规费并没有取消。

“清除煤炭行业的规费和推进煤炭资源税改革一样复杂，需要有合理的筹划与意见，还需要在取消众多资源规费之后，对于资源税增收的部分要考虑提取一部分用在当地生态修复，提高资源大省的经济和民生上。”上述陕西地方税务官员表示。