袁克兰：水泥行业产能过剩矛盾工作思路

2013年以来，党中央、国务院高度重视化解产能严重过剩矛盾工作，工业和信息化部产业政策司袁克兰处长亲身参与了国家相关文件的起草工作。就下一步如何将文件要求落到实处，努力使行业及早走出困境，袁克兰处长应本刊之约，在百忙之中为我们畅谈了水泥行业化解产能严重过剩矛盾的工作思路。

水泥行业是我国国民经济发展的重要原材料工业，属资源、能源密集型产业，同时也是发展循环经济、可为资源综合利用作出重要贡献的环保产业。二十一世纪以来，我国水泥工业快速发展，在结构调整取得显著成绩的同时，水泥产能、产量快速增长，产能严重过剩矛盾突出，行业发展面临新问题，特别是作为国家化解产能严重过剩矛盾的五个重点行业之一，受到全社会的高度关注。我作为一个仍在政府工作的“水泥人”，参与了国家相关文件的起草工作，对下一步如何将文件要求落到实处，努力使水泥行业尽快从产能严重过剩的困境中走出来，谈谈自己的一些想法，与大家共同交流。

一、工业和信息化部开展的工作

2012底，为贯彻落实2012中央经济工作会议精神，我部印发《关于报送部分行业产能情况的紧急通知》（工信明电[2013]1号），布置各地工业和信息化主管部门组织开展钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船五个重点行业产能过剩情况的摸底调查，并结合行业协会数据，基本摸清了各地2011年、2012两年的水泥企业产能、产量、工艺类型，以及2013年在建和拟建水泥项目基本情况。得出的结论是，水泥行业确实存在产能严重过剩的风险。截止2012年底，水泥产能已超过30亿吨，产量超过22亿吨，平均产能利用率73%。2013在建、拟建新型干法水泥生产线近300条。新增熟料产能约4亿吨，水泥产能约6亿吨，尤其是西南、西北地区突击上新线、短期建设项目过于集中的问题非常突出。若这些项目全部建成投产，水泥产能将达36亿吨，届时水泥产能过剩矛盾将更加严重。

在全面调查研究的基础上，向国务院报送了《工业和信息化部关于化解产能过剩矛盾措施的报告》。对近年来这些行业产能过剩情况和原因进行了分析，提出了通过“四个一批”化解产能过剩矛盾的具体建议，以及通过等量、减量置换控制新增产能，通过修订产品和应用标准提高行业准入门槛，通过调整资源综合利用税收优惠政策优化水泥产品结构，通过加严节能减排执行标准淘汰落后产能，通过促进企业兼并重组整合退出一批低效产能等具体措施。

按照党中央和国务皖的部署，由发展改革委、工业和信息化部共同牵头，国土资源部、环保部等相关部门参加，共同开展化解产能过剩矛盾工作。2013年4月份，两牵头部门相关领导、司、处同志组成了工作班子，专项开展化解重点行业产能过剩矛盾工作。我部由产业政策司牵头，原材料司、节能司、装备司等相关同志参加，共同开展具体工作。5月10日，我部会同发展改革委印发了《关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》，安排各地对在建和拟建的违规项目进行全面清理。在充分调查研究和征求多方意见基础上，共同起草上报了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（以下简称《指导意见》），经党中央、国务院分别召开专题会议讨论通过，由国务院于10月6日印发（国发[2013]41号）。随后，我部开展了宣传贯彻和任务落实等相关工作。一是加强宣传解读。我们先是与发展改革委联合召开了媒体见面会，随后召开了工业领域落实《指导意见》媒体通气会，之后又和发展改革委联合召开了全国电视电话宣贯会。二是强化组织领导。我部成立了以苗圩部长为组长的化解产能严重过剩矛盾工作领导小组，统筹协调和部署我部化解产能严重过剩矛盾工作。三是明确职责分工。根据《指导意见>分工，进一步细化了我部牵头和参加的重点工作，印发了《工业和信息化部贯彻落实国务院关于化解产能严重过剩矛盾指导意见的通知》。将任务分解落实到相关司局，并明确了工作责任和要求。

二、水泥行业化解产能过剩矛盾工作安排

按照《指导意见》分工，工业和信息化部牵头负责水泥、平板玻璃两个行业的具体工作，因此，这两个行业也成为我部开展化解产能过剩矛盾工作的重点。苗圩部长高度重视，亲自部署产业政策司和原材料司分别提出具体工作方案，并召开专题会议，研究如何落实目标任务和开展有关工作。要求相关司局按照《工业和信息化部贯彻落实国务院关于化解产能严重过剩矛盾指导意见的通知》的分工，抓紧落实各项工作任务。其中，水泥行业重点任务是抓紧修订《水泥工业产业政策》、《水泥行业准入条件》、水泥产品标准和相关应用标准，协调有关部门落实资源综合利用税收优惠政策调整等。

三、下一步工作的思考

（一）认清形势，梳理信心，扎实工作

十八届三中全会提出全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决问题的关键。全面深化改革的重点是经济体制改革，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。化解产能严重过剩矛盾是当前和今后一个时期我国经济工作的重点。要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

2013年以来，党中央、国务院高度重视化解产能严重过剩矛盾工作，社会各界逐渐取得共识，政府、行业协会、重点企业共同推动，在市场机制调节的共同作用下，水泥行业运行状况出现好转的迹象。一方面，水泥行业投资明显放缓，新增产能速度明显下降。2012年以来，水泥行业投资持续呈负增长，2013年水泥行业保持谨慎投资的势头，1～9月完成投资959亿元，同比下降5.97%。2013年前三季度，新增水泥熟料生产线32条，新增水泥熟料生产能力4053万吨，新增产能仅为上年全年新增产能的43%。另一方面，在市场拉动下，水泥需求总量则呈现较快增长趋势，效益向好。2013年1-9月，水泥产量已达17.48亿吨，同比增长8.88%。

我国目前仍处在大规模城镇化建设阶段，根据发达国家的经验，如果国民经济下出现大的调整，在一个较长时期内，水泥需求量仍将维持高位。即便水泥消费峰值期过后，水泥消费量也会是个逐渐降低的过程，并达到动态平衡。我相信只要从现在起各级政府、社团组织及广大企业共同努力，通过进一步贯彻落实国发[2013]41号文，有效控制水泥新增产能，严格执行质量、环保、节能标准，认真做好淘汰落后工作，政府的工作重点逐渐过渡到对产能过剩的预警、预处理上，充分发挥行业协会的作用，遵循市场规律，通过促进企业兼并重组，发挥龙头骨干企业的引领作用和市场调节作用，水泥行业产能严重过剩矛盾有望逐步得到缓解。

（二）控制总量最关键

水泥行业要化解产能过剩带来的风险，关键是要控制好总量不增，这是最简单的道理，但也是难度最大的事。自国发[2009]38号文件发布以来，国家上收水泥项目审批权后，由于相应的监管工作没有跟上，配套措施不完善，敲山没震着虎，造成水泥项目屡禁不止。2009-2011年，我国水泥行业年均净增量达到犯吨以上；2012年总量增速虽有所下降，当年净增产能也超过亿吨；据中国水泥协会统计，2009-2012年，全国新建704条新型干法水泥生产线，新增熟料产能达8.3亿吨。产能过剩已经对行业发展产生严重影响。从2012年水泥行业的经营指标来看，水泥制造企业亏损面和亏损额同时增加，全年利润总额同比下32.8%，亏损企业比重上升到24%，与此同时，行业平均资产负债率不断上升，2012年末达到59%的较高水平。说明上收审批权对遏制水泥新增产能基本不起作用，从某种意义上讲，批文成为“稀缺资源”，反而促使企业加快了建设的步伐。尽管发展改革委在2009年9月以后除新疆地区外基本没再批准新的水泥项目，但部分地区投资主管部门或行业主管部门仍在违规批准新上水泥项目。尽管地方政府为拉动地方经济发展，过多的行政干预，支持、甚至纵容违规新建项目是造成水泥行业产能过剩的原因之一，但企业间的规模扩张和盲目攀比，也成为产能过剩的重要推手。由于新型干法技术成熟、装备先进，项目建设具备周期短、行业进入门槛低、见效快的优势，一些地区水泥投资热度一直不减，一些企业更是在前期工作不到位的情况下仓促建线，带有很大的盲目性。此外，多数水泥企业以简单重复建设为主，企业同质化竞争，导致市场秩序不规范，拼成本、拼价格，假冒伪劣事件时有发生，严重影响行业的运行效益和水泥企业社会形象。同时，部分地区水泥产能过于集中，不仅加剧了市场恶性竞争，而且加大了资源和产品的运输压力，增加了运输能耗和污染。

目前，全国各地正按照国发[2013]41号文要求对违规在建和已建成项目进行全面清理。按规定：“凡是未开工的，一律不得开工建设”，这比较好把握，禁令很清楚，易于查处。但对新型干法水泥项目而言，“凡是不符合产业政策、准入标准、环保要求的一律停建”就是问题。从各地已报来的十几条违规在建生产线也都只是批文问题。对近四年已建成的项目中，估计也鲜有人承认自己是违规建设，绝大多数会称白己的项目是合规的，是2009年9月以前的批文。按照国发[2013]41号文件分工，由地方政府负责这些项目的清理，即使是地方政府之后违规批的，清理结果也未必会有多少是认为没有必要的。文件规定：“确有必要建设的违规在建项目，各地要根据布局规划、环境承载力，以及落实产能等量或减量置换的要求，提出申请报告。”而水泥项目建设周期短，恐怕还没等到清理明白就已经变成了“已建成项目”了。孩子已经出生了，而且父母决心要将其精心培育成健康的好孩子，你能不给他上学的机会吗？因此，我认为，清理的主要目的是为将来减少对企业的直接干预，规范市场和政府的行政行为。国家下放水泥项目审批权，将权利、义务、责任和利益交给地方统筹考虑，地方政府会因此更加审慎核准新项目，会想办法提高自身的执政能力。中央政府做好统筹规划，政策、标准的制订工作，会想办法制订监督管理的规则并加强执法，努力创造公平竞争的市场环境，通过适当的经济政策引导企业合法、合规生产经营，通过市场优胜劣汰化解产能严重过剩矛盾。说白了就是让有能力、有社会责任心的企业发展得更好，让违法经营、不惜牺牲环境、牺牲质量坑害消费者的企业“死”得明白。因此，我认为当前控制水泥产能总量工作的重点应放在如何防止以后再产生新的增量，当务之急是如何解决好已投入一定前期工作经费的拟建项目，有效防止其不按新的要求开工建设。

（三）发挥社会监督作用，严格控制新增产能

按照严格控制增量与调整优化存量相结合，建立中央和地方联动机制，加强协调服务，发挥部门合力，落实地方责任的原则，落实国发[2013]41号文件关于“各地方、各部门不得以任何名义、任何方式核准、备案产能严重过剩行业新增产能项目，各相关部门和机构不得办理土地（海域）供应、能评、环评审批和新增授信支持等相关业务。”这里严控的是“新增产能项目”，这意味着各地可根据实际发展需要调整水泥产业结构，但新上项目（包括改扩建）必须实行等量或减量置换，才能保证产能不增加。目前，我们正在制订部分严重过剩行业产能置换实施办法，将明确可用于置换产能的范围和要求、置换方案的内容和审核程序，以及置换出局的产能处置办法等。总的原则就是通过政府协调、企业协商、市场运作的方法，确保京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域总量减少、其他地区水泥总量不增加。然而，要实现这个目标，必须建立在扎实的工作基础上，当务之急是要认真核定各地区真实有效的水泥产能。可以由行业协会组织力量在年初各地上报产能基础上，结合统计局和行业协会最新数据，进一步摸清各地水泥实际产能，向社会公告企业产能清单，接受社会监督。同时，加大土地、环保、质检、工商部门执法力度，坚决遏制产能盲目扩张。实施布局调整、环保搬迁、改造升级的水泥项目，省级政府在对项目进行核准时，除满足行业产业政策和准入条件要求外，须制定等量或减量置换方案，并向社会公示，行业主管部门对产能置换方案予以确认并公告，同时将置换产能列入淘汰名单，监督落实。工作中要坚决杜绝将过去已淘汰的落后产能指标用于置换新的生产线产能指标，公示的目的就是接受全社会的监督。

（四）提高产品标准，淘汰落后水泥产能

加强与住建部、质检总局的协调配合，抓紧修订和完善混凝土产品标准和相关建筑工程设计规范，进一步提高建设领域使用水泥产品质量标准要求，积极推广使用高标号水泥和高性能混凝土。加快取消存在质量安全隐患的32.5复合水泥产品，规范水泥应用市场，可考虑推广四川等地经验，提出重点结构工程禁用低标号水泥的负面清单。此外，要加强与质检总局的协调配合，严格生产许可管理，修订水泥生产许可证实施细则，利用2014年换发生产许可证的时机，对水泥行业进行全面的清理，坚决取缔无证生产企业，规范市场竞争秩序。

（五）调整资源综合利用税收优惠政策，促进产品结构升级

国家为鼓励水泥行业利用自身优势开展资源综合利用，对掺加工业废弃物达到30%的水泥产品给予增值税返还的优惠政策，极大地调动了水泥行业利用废渣的积极性。近年来，我国约60%以上的固体废弃物是由水泥行业消纳的，为发展循环经济作出了贡献。但目前能享受这一政策的主要是32.5强度等级低标号水泥产品，特别是32.5强度等级复合水泥，由于尚无手段准确检测其混合材品种和掺加量，质量无法保证，给工程质量带来隐患。而同样开展资源综合利用生产优质水泥的企业，由于相关产品掺加废渣量达不到30%的比例要求，却享受不到国家优惠政策，存在不公平的竞争。即是国家优惠政策，就要发挥其应有的效率导向作用，随着水泥行业利废技术的发展，按照水泥产业发展的方向，以为大、中、小各类水泥企业创造公平、公开、公正的市场竞争环境的原则，及时对该项政策进行适当调整是非常必要的。

我部正在与发展改革委、财政部、税务总局、质检总局协调配合，尽快修订资源综合利用水泥产品增值税优惠政策，按照水泥行业利用废弃物总量不减少（4.5亿吨/年）、退税总额不增加的原则，在专家指导下，通过详细测算，针对不同品种制订合理的资源综合利用退税标准，重点鼓励企业合理利用废弃物生产高标号水泥和高性能混凝土。完善水泥窑协同处置费用结算机制，鼓励水泥企业综合利用工业废弃物、协同处置城市垃圾和污泥生产高标号水泥，促进循环经济发展。

（六）进一步严格能耗、污染物排放标准，淘汰落后产能

我部将会同环保部等部门，修订污染物排放和能耗标准，并加强监管，严格执行。逐步建立水泥生产企业污染排放在线监测网络，加强氮氧化物、粉尘等主要污染物排放的监测监管，对不达标企业采取停产整改，整改不达标的企业予以限期关闭。加快制定水泥生产能效检测和评价标准，在全行业开展能耗对标和监督检查，可考虑对水泥行业实行差别电价政策，对不达标的企业实行惩罚性电价。

（七）扩大市场需求，消化一批过剩产能

依托现有水泥生产线，发展满足海洋、港口、核电、隧道等工程需要的特种水泥新产品。我国正在开展城市基础设施升级改造，开发城市地下空间，这对特种工程水泥提出了新的需求。2012年，全国特种水泥产量不足水泥总产量的瑞，而发达国家特种水泥约占水泥总产量的6%-10%。据中国水泥协会预测，按用途细分，我国对特种水泥需求量应在8%左右。依托现有水泥生产线发展特种水泥新产品，既可满足工程建设需要，又可消化一批产能。

（八）促进企业兼并重组

为优化企业兼并重组市场环境，我们正在组织有关部门完善和落实促进企业兼并重组的金融、财税、土地、职工安置等政策措施，引导企业跨地区、跨所有制兼并重组，通过产业链延伸与上下游企业和关联企业联合重组，形成产业链合理化、规模化、集约化经营，实现较大范围内的资源优化配置和专业化分工。鼓励企业通过市场化运作开展兼并重组，整合区域市场，淘汰落后产能和低效产能，加强技术创新、商业模式创新和管理创新，提高产业集中度，利用企业自身优势为促进绿色经济发展发挥更大的作用。通过加强行业自律、维护市场公平竞争秩序来化解产能过剩矛盾。

以上思考是我个人的一些粗浅想法，其观点不代表工业和信息化部，提出来供大家讨论。今年，我部将再次启动水泥工业产业政策的修订工作，希望得到有关部门和地方政府的大力支持，也欢迎广大水泥工作者的积极参与，有什么建议和要求可通过地方工业主管部门、中国水泥协会等渠道向我们提出．我们将集思广益，力求修订出一个好的政策，为水泥行业化解产能严重过剩矛盾，促进水泥工业可持续健康发展而努力。