高长明：回顾水泥窑协同处置垃圾发展历程

此前十多年，与垃圾焚烧的另一主要方式——垃圾发电相比，水泥窑协同处置垃圾的数量非常少，得到的政府补贴更低。那么，究竟哪一种垃圾处理方式更适合我国国情？业界议论纷纷。

今日特别编发我国资深水泥专家高长明一文，文中他用自己的切身经历和亲身感受回顾了我国水泥窑协同处置垃圾和垃圾发电的历程，很值得一读。

早在上世纪90年代，我国政府就意识到垃圾围城之势，科学正确地选择妥善处置垃圾的技术途径和方式，及时做出预见性决策，是涉及民生福祉的重大议题。根据当时发达国家的经验，在垃圾焚烧领域，主要有两种途径：一是新建垃圾发电厂。将消纳焚烧垃圾所产生的热能转化为电能回收利用；二是利用已有的水泥厂。将经过适当预处理的垃圾喂入水泥窑系统中燃烧，在水泥窑正常生产熟料的同时，把这些垃圾一并消纳烧尽。垃圾燃烧时所产生的热能可以直接用于熟料的煅烧，节省或替代相应数量的熟料煅烧用煤，称之为水泥窑协同处置。

当时国外实践已经充分证实，这两种处置垃圾的方式在技术上都是成熟可行的。垃圾发电那时比较新潮而且花钱多，但作为一项新技术，新建的垃圾电厂看起来相当“时尚气派”；水泥窑协同处置则经济实用，但似乎有点“因陋就简”的意思。因而在欧美许多发达国家，都是根据每个具体项目的财力丰俭，因地制宜地采取垃圾发电和水泥厂协同处置两种方式并举的技术方针，唯独日本在上世纪80年代后期，正值其经济发展“如日中天”之际，因而特别青睐垃圾发电。两年之内就在日本全国各地新建了不同规模约2000台垃圾焚烧炉，可将其全国约7000万吨垃圾全部就近消纳掉。所产生的垃圾焚烧飞灰和残渣虽然毒性较大，但却能减量到原生垃圾的5%左右，便于深度密封填埋，占地很少。那时，日本以为这样就可以一劳永逸地解决全国的垃圾处置问题了。

上世纪80年代初，笔者曾上书和拜访过当时的国家计委、科委和环保总局等主管部门，反映国外经验并提请考虑我国水泥窑协同燃烧生活和工业废弃物的课题，强调了其节约、实用和适合国情的优势。很遗憾，政府部门有的同志的回应竟然是这样的：“听你所说的情况，似乎很难想象，看来在我国这种事为时尚早吧”；“你们水泥厂应该先把自己的乌烟粉尘搞干净一点再说别的事情”；“中国的水泥厂与欧美的相差悬殊，因而不能混同而论”；等等。

面对这些回应，我一直铭记在心，期望有朝一日我国水泥工业的公众口碑能有所改善。因为上世纪50年代以后的半个多世纪里，我国水泥工业走上了技术发展历史的回头路，百年前的小立窑居然卷土重来畸形大发展，致使在那段时期的两三代人心目中对水泥工业的形象，确实令人不屑“恭维”。显然国家主管部门的这些回应，是有一定的历史和现实原因的，代表了政府对水泥行业的基本看法，是合乎情理的。我们应该深刻反省，努力做好现代水泥工业该做的事，挽回应有的形象，认真吸取教训。

2000年，我国花费10亿元人民币巨资，全套从国外引进的第一座垃圾发电厂在深圳投产，直到现今事实证明，我国政府似乎早已做出了决策，基本选择了日本的模式，不惜重金大力引导垃圾发电，各项配套措施和激励政策迅速落实到位。作为一项解决垃圾处置难题的所谓高新技术项目，政府施以十分优惠的政策：对新建垃圾电厂，国家在投融资、信贷、财税等方面予以支持；实际生产运行中每处置1吨垃圾，地方政府补贴50~70元，其所发出的电，国家电网全部按市价收购，中央财政还另外补贴每千瓦时电0.25元。在这样的政策扶持下，利益驱动促使垃圾电厂在全国迅速发展起来。2013年，全国投产的垃圾发电厂已达180家，有正规的和简易的垃圾焚烧炉共约350台，在建和计划新建的垃圾发电厂还有近150家之多。垃圾发电已经成为各省市环卫部门的“专营”业务，有的甚至结成了排他性的产业链和利益链（见表1）。

表1 2013年全国垃圾发电与水泥窑协同处置垃圾的基本情况

注：1.*最右边一栏的数据是根据全国12台水泥窑处置垃圾多年实际生产情况的平均值估算而得的。

        2. 即使在每年消纳垃圾4000万吨的假设下，其对水泥工业用煤的替代率仅为4.5%，相比发达国家30%~60%的水平，可见我国水泥窑协同烧废的潜力远未得到应有的开发利用。

表1列举了2013年我国垃圾发电与水泥窑协同处置垃圾基本情况的对比。可以看出，水泥窑协同处置垃圾的数量少得可怜，其固有的优势仍未被认可，想争取到中央财政补贴似乎更是一种奢望。即使有些社会责任感较强的水泥企业，愿意自己承担一定的经济风险来烧垃圾，有时竟然还“找”不到垃圾。一面是新建垃圾电厂的热火朝天；另一面却是遍布全国各地的1600多台水泥窑被闲置于“冷宫”，“英雄”难有用武之地。

这种冰火两重天的强烈反差，难道真是因为垃圾发电的“优异”所决定的吗？颇具讽刺性的是，事实恰恰相反，水泥窑协同处置垃圾，无论是在保障环境安全、不扰民、节约投资、提高垃圾热能利用率等方面都明显优于垃圾发电。实际上，造成这种反差的决定性因素就在于政策导向。一个“大补”，势必“虚胖”；一个“缺补”，难免“干瘦”。

2013年，我国投产的垃圾电厂有180家，正规的和简易的垃圾焚烧炉共约350台，全年烧掉垃圾约4000万吨，发电总量约112亿千瓦时，相当于节约（替代）标煤392万吨，产生有毒飞灰和残渣320万吨，地方政府和中央财政的补贴共计约51亿元。同样2013年，协同处置垃圾的水泥窑，全国只有约12台，消纳处理垃圾总量约180万吨，节约（替代）标煤约35万吨，回收热量生产熟料约320万吨，没有毒性飞灰残渣外排，没有二次污染，仅获得地方政府补贴约1亿元。

假设在2013年，全国有280台水泥窑协同处置垃圾（表1最右边一栏数据）的话，其垃圾消纳总量也可达到4000万吨，但却能替代标煤800万吨，比垃圾发电的多1倍，而且还没有二次污染之患，没有臭气飞灰污液扰民。这180家垃圾发电厂的总投资高达600亿~650亿元，而280台水泥窑需增设的烧垃圾设施总技改费估算为230亿元，只有前者的1/3。中央财政应给予水泥企业多少补贴，用以补偿水泥窑因烧垃圾而引起的熟料减产和热耗电耗增加的经济损失，尚有待政府酌情权衡，公平合理的定夺。

从2000~2013年的累计数据来看，各级政府给予垃圾电厂的补贴已达500亿~550亿元，同期垃圾电厂已产出有毒飞灰残渣2600万吨，是都按规范深度密封填埋了，还是随意丢弃了，各级政府疏于监管的隐患令人担忧。详情请参见中国环境报2014年6月4日第5版《东莞垃圾发电，二次污染隐患多》的报道。

至于垃圾电厂的所谓扰民和因避邻而引发的群体抗阻事件，这在欧美等国家30多年前曾偶有发生，但近20年来却极为罕见。因为他们对垃圾焚烧或发电厂的环保标准十分严格，其总投资的近一半都用于除尘、除臭、脱硝、脱硫、去氯、去酸碱、除重金属、除POP’s（二 英等）、净化渗滤液和密封深埋垃圾飞灰残渣等环保措施上，虽然投资和运营成本都很高，但能确保环境安全，不会扰民。例如在丹麦哥本哈根市皇宫围墙外边就有一座垃圾发电厂；德国纽伦堡市垃圾焚烧厂距市中心仅2.4公里；欧洲许多国际大都市旅游步行街的尽头，经常出现一座外观新颖、色彩时尚的建筑，那里往往就是一座垃圾焚烧厂。可以想见，这样的垃圾焚烧电厂，它们会扰民吗？

然而，我国的垃圾电厂最初还比较注意环保。但当时（2001年）污染物排放的国家标准要求比欧盟的低许多（见表2）。

注：这两家垃圾焚烧发电厂（海口市垃圾焚烧厂和上海市江桥垃圾焚烧厂）是全国技术装备最先进、污染物排放最少的；

2014年5月30日国家发布了新修订的国标，GB18485-2014，收紧了标准。

实施日期：新厂2014年7月1日起，老厂2016年1月1日起。

后来在低投资、低成本国产化的过程中，又新建了一大批所谓的简易垃圾电厂，与正规的现代化垃圾电厂共存。由于监管不力，全国大多数垃圾电厂相继转向追逐发电量，有的甚至还往垃圾焚烧炉中加喷煤粉助燃，只顾多发电，多拿电补，很少顾及环保。有的为了建厂时省钱，尽量删减环保设施，总投资竟然被压缩到正常水平的70%左右；运行时更是经常超标排放，甚至偷排偷放。试问，这样的垃圾电厂能不扰民吗？

资本的贪婪性在这里暴露无遗，原本政府给予高补贴的初衷是为了弥补其一部分高环保成本，而最后的结果却是，它们一手拿着政府的补贴，另一只手却在恶意削减和转嫁环保成本给社会公众，攫取不义之财；难怪不少社会资本对垃圾电厂的投资如此追捧，利益集团对其所管辖的垃圾如此“珍藏”。如果说，在全国范围内这种现象并不普遍的话，但就笔者近年所接触到的现实来看，似乎这也并非个别现象。而对这种贪婪的利益链，政府是否应该有一个全盘的考虑，进而有所作为？

综上所述，事实证明，水泥窑协同处置垃圾的方式相对垃圾发电而言，更适合我国的国情。不过我们并非就此全盘否定垃圾发电，只是再次呼吁政府采取欧美那样“两条腿走路”的方针，综合权衡全社会资源配置的最高效益，给水泥工业应有的支持和机会，不使其始终被“闲置”。1996年，日本垃圾焚烧飞灰残渣填埋场发生泄漏事故以后，他们急忙搞出了一个“生态水泥”，吞下这颗苦果，还得吸取教训。至今日本已陆续关停了近1/4的垃圾焚烧炉，最终还是将垃圾逐步地转向水泥窑协同处置，走向两种垃圾处置方式并举的途径，前车之鉴，我们必须引以为戒。

时隔近20年，2013年9月至2014年3月，笔者再次先后分别上书国家环保部、发改委、国务院领导同志，继续反映呼吁中央政府引导支持水泥窑协同处置可燃废弃物一事。2014年5月，国家七个部委联合发布了《关于促进生产过程协同资源化处理城市垃圾及产业废弃物工作的意见》，笔者感到十分欣慰，百感交集。现如今七部委的《意见》，无疑是认可水泥窑烧废的固有优势。作为中央政府的意向，水泥窑烧废终于获得了可以为全社会可燃废弃物处置和循环经济发展而效力的契机与平台。当前亟需政府指导协调解决的有两个问题：一是开放垃圾处置市场，打破有些行政部门对垃圾的垄断，整治或取消其“珍藏”垃圾的权力，责成其全面强化真正履行监管职责；二是中央财政对水泥窑烧废予以适当的补贴，因为水泥企业单纯预处理垃圾的成本每吨垃圾就将近100元，加上水泥窑熟料减产和单位熟料电耗热耗增加的支出，计入替代煤的收入后，仅靠地方政府50~70元每吨垃圾的补贴，显然是入不敷出的。期望在七部委的统筹指导下，尽快制定落实相关的配套措施和激励政策，早日付诸实施。

可以说，为了水泥窑协同烧废，我国水泥工业于过去的7~8年中，在技术装备、标准规范、环境安全保障、水泥与混凝土性能质量、中间试验、工业试验、工业生产操作控制、正常生产管理和人才培养等各方面，逐步完成了各项前期工作，做好了充分的准备，只待政府适当的政策驱动，就可稳步地成功推进，真正收到实实在在的环保效益、经济效益和社会效益，而且基本没有伴生的副作用。

以上就是我国水泥窑协同处置垃圾PK垃圾发电16年（1998年至今）的实践历程，水泥窑从上世纪90年代被人“不屑一顾”变成2014年国家七部委发布的《意见》中的主要成员，见证了政府有关方针政策的形成、实施、改进与转变的全过程。应该看到这种向“两腿路走路”技术政策的转变才刚刚开始，真要把《意见》变成实际行动，尚需相应的优惠政策与配套设施的出台，以资启动与激励。