放宽视野看内蒙古乌海水泥产能过剩

11月初，《中国建材报》核心报道小组走访了全国水泥产能过剩重灾区——乌海，并于11月22日刊发了“乌海之殇”的专题报道，对“乌海现象”做出了详尽阐述。这期报道引发行业关注和讨论，众多专家也提出了自己对“乌海现象”的看法。未来，行业人士还会持续关注。

乌海是内蒙古西部的一个新兴工业城市，因煤炭和矿产资源丰富，成为内蒙古重要的能源重化工基地之一，其中焦煤、煤化工、氯碱化工、建材等尤为突出。由于短时期内大规模、高起点、集中式超常规发展，目前水泥产业已严重过剩，众多企业陷入困境，面临生死抉择。业内将乌海水泥这种发展模式称之为“乌海现象”纷纷进行解读、剖析，试图总结经验教训，找出解困之道。

笔者认为，要寻找解困良策，首先还要从分析问题成因入手，对症施药。其实“乌海现象”在全国许多资源型城市和传统制造业聚集地非常普遍，只是资源损毁、环境破坏、产能过剩程度和爆发时间不同。解析“乌海现象”不仅是水泥制造业转型升级的紧迫课题，甚至对全国城镇化、工业化和转变经济发展方式都有重要启示。

“乌海现象”是工业化加速期资源型城市必须跨越的门槛

马克思主义主张实事求是，以科学、客观、辩证、历史的观点看问题。我国的改革开放和经济社会发展也同样需要用唯物主义史观和经济学规律去分析和判断。按照经济学观点，人类经济社会的发展从农耕游牧、手工劳作，到工业化、大规模商业化和信息化，产业结构不断由低级朝高级演进。影响产业结构演变的基本因素包括需求结构、资本和技术积累、社会化分工的深度和广度，以及政府行为和产业政策的导向作用等。在以农牧业为主向城市化、工业化加速时期，由于社会需求更多的偏重于城市基本生活和基础设施，投资和日用消费品尤其原材料和资源型产品需求急剧增长，从而拉动加工业和基础原材料产业迅猛发展。随着社会需求的不断升级和资本技术的积累，工业产业将呈现高加工度、高集中化趋势。到城市化基本完成，实现现代化和后工业化阶段，新兴产业和服务业将成为社会主导产业，制造业内部的产业结构也将朝技术密集和知识密集型转化。最终当人类进入信息化时代，第三产业、智能制造和以知识和信息化高度融合的公共产业(第四产业)将成为人类经济社会的主导产业。

我国自改革开放以后，经济社会经历了前所未有的城市化、工业化高速发展阶段，仅用了三十多年时间便基本完成了工业化和制造业追赶先进工业化国家的任务，现阶段已开始步入转变经济发展方式，以调整结构、扩大内需、科技创新、生态文明、可持续发展为目标的后工业化、创新型经济社会发展阶段。我国经济取得的辉煌成就，被世人誉为“中国奇迹”和“中国模式”，但实际上仍然没有脱离经济学基本原理和产业演进的基本规律。如果从辩证唯物主义和历史唯物主义的观点看，我国在高速发展经济的同时所付出的劳动力、资金、自然资源和环境代价是巨大的，也是无法避免和无可替代的，甚至从资源总投入和总产出比率看，我国经济总效率未必超过先发市场经济和工业化国家。因为市场经济本身就尊重和强调竞争，产能过剩、周期性波动在所难免，何况我们是在开放、引进、借鉴别国经验基础上的发展。

前不久国务院发布了《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》，这也是我国针对资源型城市可持续发展颁布的第一个专项规划。按照规划，目前全国有262个资源型城市(以矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市)，其中：成长型31个，成熟型141个，衰退型67个，再生型23个。处于成熟和衰退期的资源型城市占近80%，乌海位居24个衰退型地级市之首。

乌海地处我国黄河河套、内蒙古和宁夏交界，原本是一个地域狭小、人口稀少、多民族聚集、风多雨少、自然环境条件恶劣的沙漠边缘地带，但地下蕴藏着极为丰富的煤炭、铁矿、电石灰岩、水泥灰岩、制碱灰岩、石英、石膏、黏土、高岭土等矿产资源。建国后随着包兰铁路开通，为配合包钢等重点项目建设，国家开始有计划地开发该地区煤矿和建材资源，设立了卓子山矿务局，并先后建设了西卓子山水泥厂、海勃湾平板玻璃厂、陶瓷厂、砖瓦厂等一批国有建材企业，奠定了乌海能源和原材料工业基础。上世纪90年代确立社会主义市场经济之后，乌海市充分利用原有工业基础和得天独厚的资源条件，大力发展煤炭、钢铁、焦煤化工、建材等四大优势产业，很快形成了焦煤、钢铁、煤化工、氯碱化工、水泥等支柱产业，其中水泥产业更是经历了极其快速的改造、淘汰、提升、扩张等演变，在最近不到十年时间内由短缺变为严重过剩，成为全国水泥产业密集度最高、平均单线规模、生产工艺和技术装备水平、节能减排、废弃物协同处置等都比较先进整齐的水泥产业聚集区。但由于产能过于集中，周边消费不足，不少生产线处于停产半停产状态，产能发挥率越来越低，企业之间为争夺市场和生存权不断恶性竞争，急需寻找脱困之道或新的出路。

政府主导下的“诸侯经济”加剧了市场分割和产能过剩

不少国内外学者把中国经济奇迹归结为政府主导下的市场经济。实际上笔者认为，我国改革开放虽然始终贯彻了邓小平提出的“猫论”和“摸着石头过河”的原则，但经济体制改革却始终信奉和推行凯恩斯和新凯恩斯主义经济学理念，即认同宏观经济会影响和制约个人行为，政府可运用财政、金融、货币、汇率等宏观经济政策，通过刺激和增加总需求(包括投资、消费、出口)促进经济增长。同时承认因竞争不完全、信息不对称和价格粘性等会出现经济波动和市场失灵，需要政府对市场(微观经济)进行干预。正是出于这种经济学理念，改革开放后我国经济保持了长期繁荣和持续高速增长，虽然也曾出现过不同程度的起伏和波动，但避免了遵从自由市场经济条件下资本主义国家的经济危机。但经济和社会学是一门极其复杂和深远的科学，任何一种经济学理论都不可能是完美、万能、一成不变的，况且凯恩斯经济学自上世纪中出现以来，全球仍不断爆发金融和经济危机而无法自圆其说。目前我国经济发展到今天所暴露出的财政、金融、货币、就业、分配、环境、可持续发展等问题也说明新凯恩斯主义不是保治百病的神药。尤其是中国是一个发展中的大国，人口众多、地域辽阔，各地区各民族、历史、文化、自然条件和经济发展水平千差万别，改革开放后强调以经济建设为中心，以追求GDP增长为主要目标，财政上实行分税制，政府直接控制财税、金融、土地、重要矿产资源、项目审批核准、市场监管等重要经济活动，导致各部门、各地方既是政府又像企业，既当裁判又当球员的“诸侯经济”，结果必然导致重复建设和市场扭曲、低效率运行。各地方为保GDP增长和财政收入，不得不对上伸手要钱，争资金、争项目;对下克扣截留，层层加码征收;对周边地区和企业相互竞争排拆，封锁资源、分割市场;出了问题赖体制、赖政策、赖环境，对上找借口，向下打板子。制造业的产能过剩本来是市场经济条件下因竞争导致经济周期性波动和螺旋式上升的必然过程，但我国许多制造业的产能过剩形成之快、来势之猛、程度之重，在很大程度上是政府主导经济并直接参与市场竞争导致市场扭曲和畸形发展的必然结果。比如：项目审批和核准本来是为了协调和平衡市场，但由于各部门、各地方之间的竞争关系必然导致攀比，都会找各种各样理由讲自己优势，说别人劣势，希望自己的项目去覆盖别人的市场。结果一个项目往往周边多个地区、多家企业争，迫于无奈只能照顾多批。如果审批权一旦下放，则周边多个地区往往会“一阵风”式审批。不少地方为争取到项目和资金，不惜以土地、税收、环保、担保、补贴、入股、水电汽运廉价供应等优厚条件向投资者施诱饵，向本地区经济社会发展下赌注。结果必然陷入“越审批越短缺”或“越审批越过剩”的怪圈。再比如，产业政策、技术经济政策、财政资金补贴等本来是为了弥补市场缺陷，优化资源配置，提高资源利用和市场效率，但在“诸侯纷争”的市场经济条件下，如果考虑不周、考核不严、政策上有漏洞或操作不规范，有时反而起到加剧市场扭曲、劣化市场竞争的作用。像废弃物协同处置和资源综合利用，坚持谁排污谁负责治理，对开发治理企业通过财政补贴鼓励和扶持其搞研发和市场开拓是必要的，也是非常合理的。但如果政策条件细化不够，或在操作上简单化、理想化，就会把补贴投放到排污企业，而不是真正扶持搞基础研究、“四新”研发和直接面向社会开拓市场的企业，这就在一定程度上起到“排污越多补贴越多”，甚至出现像乌海那样：不管当地有多少水泥生产线、能消纳多少电石渣，不管水泥生产线利用电石渣技术出自哪家、投入多少、掺加率多高，也不管现有企业愿不愿意、有无能力消纳电石渣，一概规定凡上PVC项目必须配套上新型干法水泥线，按排放和消纳电石渣多少补贴。结果补贴落入排渣企业用于配套建设新水泥生产线，而专门生产水泥、专门研发水泥线电石渣高掺量、无害化处理和利用的企业不仅得不到补贴，吃不到电石渣，反而等到的却是一个个新的竞争对手和不断加剧的重复建设和产能过剩。更令人担忧的是，目前中央和一些富裕地区财政转移支付额巨大，其中有些要通过政策性专项资金转移到各个地方和企业，于是各部门巧立明目列专项、编故事，各地方、各企业千方百计找项目、编材料，托人情、找关系，结果需要支持的领域和项目得不到资金，不该支持的项目却纷纷上马，造成财政资金效率低下、大量浪费、地方债台高筑、重复建设愈演愈烈，也为某些部门攫取权力，权钱交易、贪污腐败提供了温床。

化解“乌海现象”矛盾关键靠市场发挥决定性作用

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要不断完善和发展中国特色社会主义制度，推动国家治理体系和治理能力现代化。其中特别提出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。并进一步指出，必须从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。此前国务院发布的《关于化解产能过剩矛盾的指导意见》和《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》，专门针对化解钢铁、水泥等产能过剩矛盾和四类资源型城市如何分类施策保持可持续发展提出了重要意见、办法和蓝图。化解“乌海现象”矛盾，良方就在这些文件里，只要方方面面，包括政府、企业、各相关部门都按文件精神认认真真学习，踏踏实实落实就一定能够实现转型升级，迎来山清水秀的美好未来。

首先，从中央到地方各级政府都应切实转变观念和发展理念，不以GDP论英雄，而是以经济社会和环境协调发展、以促进民主公平、健康文明的生活方式、以城乡居民共享安居乐业的幸福生活为根本出发点和主要目标，改革干部考核奖惩和人事制度;改革财税征收分配和转移支付制度，切实体现事权和财权的有效统一，真正做到政府该管的管好，不该管的坚决放开，减少对微观经济的直接干预，减少国有经济在竞争性行业的资源和市场垄断，减少用财政资金补贴竞争性行业一般生产经营性项目，创造公平有序的市场竞争环境，让投资者和企业真正在市场上自主决策、自主经营、自我发展、优胜劣汰。政府的主要任务是抓规划、定方向，抓就业、环保、基础设施和配套服务，抓标准、规范和竞争规则，搞好市场监督，帮助困难和落后企业退出市场，维护社会公平和稳定。

第二，取消竞争性行业项目审批，强化质检、环保、节能、安全、卫生等标准约束和市场运行监管。实践证明，审批制本意是为了平衡市场、抑制产能过剩，但实质上是造成相互攀比、重复建设、市场信息失真、诱导误导企业投资的主要推手，必须下决心彻底废除。只要项目达到国家或行业规定要求，不管投资来源、投资方式和所有制形式，都可以平等进入市场，参与公平竞争。企业违背市场规则，或在上述方面达不到规定要求，则由消费者、社会公众和政府部门依法进行监督处罚。如果政府监管缺失造成不良影响则追究监管者责任。这样就会避免审批制重项目编报、轻实际运营，一家审批、多家推责的弊端，真正各负其责、共同监督。企业就会根据供求关系、市场信息和投资收益及风险审慎投资，自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。行业产能也会在社会平均收益率影响和决定下维持基本的动态平衡，从根本上避免畸形过剩。

第三，加强市场要素和服务功能建设，创造更加公平有效的市场环境和信息服务。取消项目审批，把投资决策和运营权完全交由企业和市场决定，就必须从资源、能源、原材料、物流运输、金融、税收、人力资源等方面打破地区分割、垄断，取消所有制差别，形成统一、公平有效的竞争市场。同时还要充分发挥协会、商会等行业组织通过行规行约、标准定额、交流培训、技术咨询、技术服务、信息发布、预测预警、产业技术联盟等在企业与政府、企业与市场、企业与企业之间发挥更好的沟通、协调，引领、服务及自律功能。目前我国市场竞争环境不平等和市场功能建设滞后，已严重制约企业发展和产业转型升级，必须下力气改革、整治，进一步完善、提高。

第四，企业必须立足创新、提高，用不断提升竞争力在市场上求生存、求发展。当今社会是资本、技术、人才、信息高度发达、竞争激烈的时代，一切观念、技术、人才和信息的落后都有可能面临快速淘汰。企业的成功和失败都不可能一成不变，必须与时俱进才能立于不败之地。现阶段当企业遇到困难和问题争论是非、埋怨体制政策，或抱着“等、靠、要”思想都是非常被动或终将于事无补、杯水车薪。必须首先从自身找原因，通过提质降耗、减本增效、开拓市场、优化服务等手段提升竞争力。如果单靠自身力量仍无法生存，那就必须考虑借助于外部力量，通过兼并重组、资源或市场整合寻求新的机遇。实在无法支撑就只能退出市场。

第五，对于当前已进入衰退期的资源型城市，考虑到过去对经济和社会发展作出的贡献和现阶段的历史遗留问题，政府可采取临时过渡性政策和办法，引导和帮助其进一步提高资源加工度和加工效率，扩大和开辟新的市场，加快发展替代和接续性产业，妥善安置下岗失业人员再就业和沉陷区治理以及棚户区改造，加快经济转型，逐步增强可持续发展能力。对于乌海水泥产业因大部分企业生产规模、生产技术、资源和其他配套条件相对比较先进和优越，政府可考虑通过政策扶持，引导企业重组和资源整合，帮助企业减税增效，同时通过改进和完善仓储、物流等企业外部环境和市场条件，增强市场扩散能力，扩大产品销售半径，尽可能转移和消化一部分产能。