中国经济报告：化解过剩产能需要新思路

2013年10月，国务院出台了化解产能严重过剩矛盾的指导意见，将改革重点锁定钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等五大严重产能过剩行业，坚决遏制产能盲目扩张，引导产能有序退出，并将化解产能过剩列入地方政府政绩考核指标体系。当前中国的产能过剩主要有周期性过剩、结构性过剩、体制性过剩和绝对性过剩四种类型，应该对当前的过剩产能进行分类分业分步处理。

如何看待产能过剩

从国际大背景看，世界制造业转移遵循一个基本规律，即产业的转移带来了产能。世界制造业转移和要素重组经历了四个大过程：

第一轮世界制造业产能集中在欧洲。英国、法国、德国等欧洲国家是世界制造业基地，这些国家也是近代走在世界前列的工业革命国家，当时德国制造业产值占全球30%。但是随着英国、德国等国家生态资源消耗、劳动力成本上升，世界制造业进入了第二轮产业转移阶段。

第二轮世界制造业产能集中在美国。全球制造业中心从欧洲转移到美国，美国的工业革命带来了制造业繁荣。第二次世界大战后，美国制造业产值曾经长期占世界制造业产值的50%，成为了二战以来第一制造业大国，该称号一直保持到2011年被中国打破。中国改革开放初期，美国制造业产值仍占世界的30%左右。上世纪80年代，美国出现了四次严重的产能过剩，除了通过货币政策、财政政策在国内化解外，开始向国外转移过剩产能。

第三轮世界制造业产能集中在日本和亚洲四小龙。世界制造业大规模转移到了日本和亚洲四小龙。当时，日本制造业产值最高峰占到世界制造业产值的16%。实际上，日本上世纪70年代到80年代，很多产业如材料产业都出现严重过剩，日本通过产业政策和产业链重组化解过剩产能，把产业链的下游、中游转移到中国和亚洲其他国家，形成了以日本为领头雁的“雁型模式”。

第四轮世界制造业产能集中在中国等新兴经济体和一批发展中国家。世界产业转移和要素重组加快，中国通过承接国际产业转移，已经成为第一制造业大国，建成了完备的工业体系，快速形成巨大产能。2011年，中国制造业产值占全球19.8%，美国占全球19.4%。

因此，2000年以后中国产能过剩问题持续存在的重要原因之一，是改革开放以后中国是全球第四轮产业转移的承接地，加之中国建国60年形成的工业基础，使中国成为制造业大国。中国产能的形成、产业的形成、产业体系的形成，是世界制造业转移的结果，同时既有过度行政干预造成的产能，也有在应对亚洲金融危机和国际金融危机中投资积累的产能。

过剩产能分类

适度过剩是市场经济规律，可以使社会平均利润率发挥作用，使市场在配置资源中发挥决定性作用。但是，过度过剩、绝对过剩、行政性过剩，不是市场经济的产物，是计划经济和行政过度干预的产物。当前，中国过剩产能大体有四类：

一是周期性产能过剩。随着经济发展的需要，产能不断地增长。1998年中央政府提出“遏制产能过剩”，当时钢铁产能是2.5亿吨，经过若干轮宏观调控抑制产能，钢铁产能仍然从2.5亿吨上升到10.5亿吨，这其中就有周期性产能过剩的部分，这部分产能是伴随着经济周期、经济发展需要的产能增长。问题是，在此过程中，一些行业的产能增长速度大大超过了经济发展速度。

二是结构性产能过剩。以钢铁为例，目前总产能10.5亿吨，产量7亿多吨，但仍然是结构性产能过剩。因为中国生产的大部分钢铁是粗钢和一般钢材，大量五星级建筑钢材、军事原材料和大飞机制造所需钢板，以及很多高端钢和特型钢，都需要进口。一方面我们大量出口粗钢，另一方面大量进口特种钢、异型钢或高端钢，这种过剩是结构性产能过剩，低价、低质钢材过剩，高端钢材不足。

三是体制性产能过剩。这种产能是在地方利益驱动下、GDP导向下产生的巨大产能过剩，是地方政府招商引资、落户大项目、行政性干预的结果，这种体制性产能过剩，是最难解决的大问题。中国制造业结构中，重化工比例高达71%，原来传统优势产业，如服装、箱包、鞋帽、纺织、玩具等，已下降到29%。这种产业结构急剧变化，特别是重化工超前发展，沿海、沿江、沿河近3万家重化工企业，是体制性产能过剩的主要表现。

四是绝对性产能过剩。例如，中国纺织品贸易额占了全球30%以上，全世界平均每人购买中国3米布、2件服装、2双鞋。即使以全球市场需求来计算，国内产能也明显过剩。还比如光伏产业、生化制药产业，中国的产能全球市场都消化不了，这是绝对性产能过剩。

化解过剩产能突破点

要化解过剩产能，一方面要分类、分级、分业、分步进行分别处置，还需要在处理方法上创新，既要保持中国制造业全球竞争力，又要把长期积累的弊端和问题，特别是把严重的过剩产能化解掉。因此，在处理和化解过剩产能方面，可考虑从五个方面寻求突破：

一是把化解过剩产能与形成新的产业布局结合起来。通过创新驱动、高端产业带动，在产业布局、产业升级方面取得重大突破。比如日本曾经采取的产业政策，通过提高产业标准、产业进入门槛等办法，充分发挥政府的引导作用。当前中国产业结构除了重化工和消费工业品严重失衡外，产业布局也严重失衡，应推动东部产业向中西部地区有序转移。通过创新驱动和产业转移，在产业转移中实现产业升级并形成新的产业布局。

二是把化解过剩产能与形成新的区域布局结合起来。再造更多的经济增长点和增长引擎，必须寻求重大突破，应推动东部产业向中西部转移，在转移中实现优化区域布局。例如，在调研中发现，浙江一个纺织集团向新疆库尔勒等地区转移产能，形成了面向国际市场的一流生产能力，产业规模达到1000万锭。

三是把化解过剩产能与形成新的贸易、投资布局结合起来。除了国内产业转移外，还应顺应贸易流向、贸易生成地、主要贸易伙伴所需贸易货物，以最小成本的物流成本和最合理的物流流程设计，来考虑中国制造业在这些贸易生成地的布局。比如向新丝绸之路经济带、海上丝绸之路经济带、欧亚大陆桥、长江中上游流域和广西建成面向中南、西南战略支点等重要地带成套转移产业链和配套服务能力。国家综合战略设计要有制造业基础，特别是高端制造业基地。另外，中国在沿边规划设置了10余个跨境经济合作区，也是中国制造业带动周边制造业共同发展的重要平台和载体。

四是把发挥制造业优势和贸易优势结合起来。中国目前是120多个国家最大贸易伙伴，是70多个国家第二大贸易伙伴，和五年前美国的情况相似，但五年之后，中国的贸易和制造业在全球的地位将和美国的位置互换。因此，必须在制造业和发挥中国贸易优势的结合上寻求突破，形成制造业与国际贸易融合参与全球竞争的新优势。

五是把化解过剩产能和形成新的市场布局结合起来。应发挥中国已形成的市场优势，这一独特优势是难以复制的，比如义乌国际贸易综合改革试点，已经成为全世界小商品的风向标，应该把这种优势复制到其他国家和地区，使现代流通成为带动制造业转移、产业重组和要素集聚，走向国际市场的引导性力量和先导性力量。

化解产能过剩需预防风险

一是防止过度生硬的行政手段。现在把化解产能过剩作为政绩考核指标或者任务化解到各级政府，但更应该发挥市场机制在配置资源中的决定性作用，创新机制形成市场对过剩产能特别是落后产能和绝对性过剩产能的“倒逼机制”，加快使其退出。

二是在产能退出过程中严密关注金融风险。产能化解过程中，一些企业可能面临资金链断裂的风险，使得企业的银行贷款会变成坏帐。因此，应对分步化解多少产能，化解哪一类产能，做出财政和金融风险预估。特别是要有针对性地防范金融风险，还要高度关注由此对地方债务产生的直接间接影响，务必防止对政府财政收入和银行贷款造成大的冲击。

三是要防范失业的风险。特别是那些劳动密集型的产业和企业，在过剩产能化解过程中，应研究如何合理安置这些剩余劳动力。政府应发挥作用，做到既化解过剩产能，又不引起社会动荡。

四是要防范可能的产业空心化。对于中国的产能过剩，应采用两分法的辩证思维，一方面要认识到制造业产能是我们综合国力的重要标志，另一方面要认识到过剩产能特别是严重过剩产能、绝对性过剩产能对整个经济肌体的危害。因此，需要防止美国、日本等国家产业转移中出现的产业空心化问题，向国外转移一定要适度，注意将高端产业、关键零部件和核心研发能力留在国内或周边与我们友好的国家。

（作者为中国国际经济交流中心总经济师、原国务院研究室综合司司长）