产能过剩和产业升级：政府角色与市场力量

发言专家（排名不分先后）

王昌林

国家发改委宏观研究院产业所所长

赵 刚

科技部科学技术发展战略研究院研究员

郑新业

中国人民大学经济学院教授

张茉楠

中国国际经济交流中心

战略研究部研究员

解决产能过剩与推动产业升级，是中国当前经济转型硬币的两面。2013年10月国务院制定《关于化解产能过剩矛盾的指导意见》，强调着力发挥市场机制作用，“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”过剩产能；着力创新体制机制，加快政府职能转变，建立化解产能严重过剩矛盾长效机制，推进产业转型升级。

近日官方推动京津冀一体化，也有解决河北等地传统产业产能过剩，并通过京津冀一体化合理布局推动河北产业升级的考虑。

以此为启发，在解决产能过剩与推动产业升级过程中，政府应发挥什么样的作用，怎样发挥市场、企业的作用？《第一财经日报》近日就此组织专题讨论。

王昌林：治理产能过剩和产业升级

都不要过分强调行政手段

面对产能过剩，政府肯定有很多可以吸取的教训。

我国产能过剩的一个重要原因就是管理体制不合适。比如就传统产业而言，钢铁、石化原来的管理方式，用简单形象的比喻来说，就是一种选运动员的方式，认为只要管住总量平衡就行，但实际上不但管不了总量平衡，而且选进来的也不太能跑。

反观很多管理体制上放开了的行业，却并未产生太严重的产能过剩，比如电子信息、轻工纺织等。所以，我认为，要相信市场的力量。这是我们应该吸取的一个重要教训，即政府准入管理一定要强调发挥市场机制的作用。

对于今后的改革，我觉得首先应该制定公平公开的准入标准，只要具备条件的企业都能进来。第二，加强监管，做好服务，政府要制定规则，做好服务工作。其中重要的一点就是政府不能既当裁判员又当运动员。

比如，多晶硅、太阳能等新兴产业的产能过剩，据我了解，目前的监管不是太多。新兴产业产能过剩的主要原因，一是某些国有企业和地方政府的急功近利。针对上述问题我专门进行过调查。2009年，多晶硅一哄而起的时候，就是因为暴利，当时据说是300%的利润，只要投资下去，市场好了，甚至半年就能把钱挣回来。这种暴利引发了多晶硅的爆发式增长。

新兴产业产能过剩的另一原因是市场监管不够，缺乏公平竞争的市场环境。我国现在经常存在这种情况，好多新兴行业，一旦出来一个技术就一哄而起，其深层原因就是知识产权保护不够。比如多晶硅，最早搞出来技术的一个企业，有企业后来就把人家的技术团队全部挖走、全盘复制。面对这种不正当的市场竞争秩序，政府应该发挥一些作用。

另外，要抑制地方政府为了招商引资而开展的不正当竞争，比如优惠政策和巨额补贴。政府在这方面应该加强监管。此外，准入应该放开，过程应该监管，这些方面也是政府应该吸取的教训。不过，就算是政府主导的过程，也存在管理不善的问题。比如，医药行业产能利用率不高。为什么不高？关键就是现在的管理方式，尤其是新药的审批方式。一个企业要开发一个新药，必须要建一个GMP（编者注：GOOD MANUFACTURING PRACTICE，即产品生产质量管理规范）厂，而国外只需具备相关知识条件就可以研发新药。这种管理的结果，实际上就是人为建了一批GMP厂。前几年我国开展了一次新版GMP的认证，涉及全国三千到四千家企业。按每个企业搞一个GMP车间3000万~4000万元计算，这一下投入将近1500亿~1600亿。问题是哪有这么多新药可以研发？这里面的车间，产能利用率不高，浪费很大。假如说企业把1500亿的50%用来研发新药，产业创新能力就起来了。

所以我认为，政府在监管方式上应该好好总结经验教训。总体而言，政府在管理上的缺位、错位或者不当，可能是造成产能过剩的一个很重要的原因。

此外，我们应该更多地发挥市场机制的作用来解决产能过剩问题。正如三中全会所提，要发挥市场机制的决定作用，来解决产能过剩，不要过分地去强调行政手段。当然，短期的行政手段也是必要的。但是从长期来看，一定要发挥市场机制的作用，就是要转变政府对行业的管理职能。

如何转变？总体而言，就是要加强市场准入管理，也就是制定标准，公开准入。比如说汽车，原来政府管得很死，不让进，最后还是产能过剩了。我觉得就得放开准入，让企业来竞争，否则选的几个选手都是国有企业，一进来就像进了国家队似的，就可以拿很多钱，谁还去跑？原来汽车行业就是几家国有企业，随手就能挣30%的利润，谁有动力去研发？所以，行业准入要大量放开，比如说电子信息产业、移动通讯行业上世纪90年代就放开了，民营、外资都可以进入，竞争的结果是华为通讯等一些企业就出来了。当然，放开准入的同时，政府一定要按照技术先进性、资源环境等因素制定相关标准。

另一方面，要加强过程的监管，其关键就是要发挥市场竞争机制。比如，鼓励创新，政府一定要严格知识产权保护，一定要彻底改变维权难的局面。否则谁去创新？谁去升级？我认为政府应该加强管理，统一要素成本。

另外，政府还应做好服务工作。比如，政府应该做好产能过剩的信息服务，提供及时的供求信息，加强分析、加强宣传，为企业提供服务。如此，企业在决策立项时就可以参考相关信息。

未来的改革方向，就是充分发挥市场机制的作用，来解决产能过剩，促进产业升级。

赵刚：产能过剩的三个视角

产能过剩在当今中国是个非常严重的问题。过剩产能占用了大量的资源，造成了大量的污染，现在成了一个令人头疼的问题。这个问题我觉得应该从三个视角来梳理。

第一是转型的视角。从农业经济到工业经济，再到后工业经济，到服务业经济，产业转型是其中的一个问题。这需要我们调整经济发展方式，特别是转变政府职能。如今，政府的手伸得太长，管得太多，不该管的管了，该管的不去管，加上GDP考核，带来了今天的产能过剩。虽然从历史上来看，产能过剩是工业发展伴生的一个必然产物，但是我国如此畸形和严重的过剩的确是一个独特的现象。

追问产能过剩的原因，一是经济发展方式带来的，这指的就是我国粗放的、追求GDP的、追求政绩的发展方式；二是由于政府对经济规律不懂，或者是了解不够，过多地干预了经济，过多地制造了表面繁荣。在解决产能过剩的问题上，政府也要负责任。现在并不是靠市场经济来化解产能过剩的时候，因为我们尚未建立起良好的市场经济运行机制，市场还没法做到真正地起决定性作用，所以，政府应该消化和解决现阶段的产能过剩问题。

第二是历史的发展阶段视角。如今我国刚刚解决温饱问题，正处于从量到质的提升阶段。从国际上工业化国家走过的道路来看，市场都有一个过剩的过程和阶段，随后出现了产能过剩、需求不足带来的经济危机。经过几次大的调整，市场开始找到产能过剩问题的平衡点，不至于出现太严重的过剩，市场手段发挥得比较好。

第三，从全球视角来看，有些国家还有大量的需求得不到满足。现在东南亚和非洲国家，存在钢铁、水泥、平板玻璃的大量需求，但是他们没有生产能力，要靠进口，而且进口价格很高。我们可以跟这些国家展开合作。在印尼等国家，水泥价格要比我国的市场价格高出一倍。如果我们把工厂设在那儿进行生产，市场需求很大。因为这些国家的经济也是处于起飞阶段，就像我们刚刚改革开放时的经济状况差不多，到处需要建设，大量需要钢铁。如果从全球需求的角度来看，钢铁不一定过剩，甚至产能还可能不足。过去我们的制造业、工业发展和经济发展只是在一个局域市场，由于是区域的、分割的市场，没有真正形成全国统一的大市场，所以存在市场壁垒。如果我们把产能放在全国的统一大市场里去，或者放到全球的市场里去，可能还不存在过剩问题。

从以上三个视角来看，我们可能就会找到解决产能过剩的一些方法。首先，我们需要推动产业升级，而且转变政府职能，用改革来求突破，真正化解产能过剩问题。

第二，创新驱动。我们产能过剩的领域都是原材料型、劳动密集型、加工型的，真正技术含量并不够。如果真有技术含量，企业的竞争力强了，市场需求也就逐渐扩大了。所以，我们需要用创新的思路来解决产能这个问题。

第三，我们要走向国际化、走向全球化。我们的企业要走出去，也要引进来，只有这样才能更好地化解产能过剩，解决产能升级的问题。

郑新业：政府应维持市场秩序，强化竞争指南

过剩是市场经济的必要之路。历史上，发达之后的市场经济都有过剩。值得注意的是，通常经济危机或者产能过剩出现在相对成熟的国家和经济体，只有经济发展到一定阶段了才用宏观调控政策。

从历史上来看，我国还是一个发展中国家，人均资本存量是韩国的17%，美国的8%。经济总量很厉害，但一平均下来，我国就是一个标标准准的发展中国家，因为现代社会经济发展还是依靠资本存量，其中包括物质资本和人力资本。从这个角度看，我一直认为，中国的产能不能被恶名化。我们现在总是忘了产能的好，念叨产能的坏。当然这也是正常的，但我们需要全面看待。

总体上，我认为产能调控是不成功的。不成功体现在两个方面，第一是好多政策扶持的企业没有竞争力，而政策想打压的产业也没打下去。

第二，从发展的角度来讲，中国资本存量不足。打压会产生非常严重的负面后果。把钢铁产能打压下来试试？如果把北京周围的钢铁产能压下来，高铁不干，因为产能下来钢铁成本就要上升，高铁预算就要增加。高铁对钢铁产量特别敏感，因为这直接关系到总投资规模。

在这个过程中，政府资源也是有限的。政府把过度的精力放在了所谓的市场调控上面了，该干的活儿反而没有干好，真是种了市场经济的田，荒了自己监管的地。这是很重要的一个问题，在钢铁行业中尤其明显。为什么非常明显呢？政府把资源花在钢铁业的重组方面，而市场经济过程中更重要的问题，比如说污染、环保问题统统没有人管，因为政府没有精力去管。

要想解决上述问题，最重要就是维持市场秩序、强化竞争指南。目前环境管理不统一、劳动法标准不统一，我觉得这些方面国家都得规定最低标准，低于标准就是违法。然后，专门拟定一个中国版的谢尔曼法，就是美国的反垄断法。我们不搞高标准，只搞最低标准，在这个基础上我认为应该成立一个国家反托拉斯局，或者反不正当竞争局，把这些事情全合并。如果几大部委各搞一块，是行不通的。

再一个就是税制调整。中国台湾是一个反面教材。台湾地方政府特别反商。云林县的县长是一个女县长，台湾最厉害的产业园区之一—王永庆的六轻产业园就在云林县，每年产生三千多亿新台币的税收，但这个县只能拿到三亿多元新台币。产业园区常年多少有一点污染，而台湾人喜欢夸大环境污染造成的损失，最后这位女县长亲自开着推土机把六轻产业园最主要的干道给挖了，然后他们长期占领。最后王永庆捐了特别酬谢金给当地政府。

值得注意的是，台湾税制与大陆不同，台湾的地方政府组织既无法分享25%的增值税，也没有40%的企业所得税分成。所以地方政府和NGO组织联合起来，让所有重大项目全都无法过关。所以，台湾重大企业被迫出走，产业扩大门儿都没有。

我认为这里面要有个平衡。我们现在的地方政府太热心干这个活儿了，地方政府简直就是有限责任公司。但现在台湾彻底反商也是一个问题，这里面需要一个平衡。我现在担心矫枉过正，把地方政府的政绩全灭了，全部搞民生。

所以，我们的税制可能调整，比如说把增值税的分成比例从25%调到15%。我的想法是，中央应该建立一个基本标准，在国土保护、环境保护、劳工权益等方面，全国统一执法。在上述基础上税制略微向台湾地区靠拢，但我不建议彻底削弱地方政府的积极性。现在很多人在攻击分税制，说中国的一切污染来源都是分税制造成的，但我觉得上述观点是有待商榷的。

张茉楠：产能过剩的根源

在于成本外部化

中国产能过剩的原因非常复杂。发达国家经历过的产能过剩问题，中国也都经历过了，而且中国更具中国特色。无论是从要素角度、成本收益角度、政府和市场关系的角度，还是微观和宏观的角度，实际上都能反映我们现在的产能过剩问题不仅仅是政府和市场的问题。这恰恰是跟中国经济增长方式有着很大关系，特别是与中国的储蓄和消费、资本有机构成，包括中国要素增长的效率问题息息相关。

我们需要从企业成本的内部还是外部化的角度来分析产能过剩。从成本收益的角度能很直观地分析为什么这些年中国一直产能过剩，而且越来越过剩。企业不计成本地去盲目投资，扩大产能和规模，造成大量的潮涌现象，这跟中国特殊的地方政府主导的经济模式有很大关系。地方政府通过他们控制要素的能力，把企业很大一部分内部成本外部化了。比如说所谓资金成本的外部化。中国的融资模式是以间接融资模式为主，而不是以资本市场为主导。间接融资为主导，意味着更多的是一种金融垄断权和金融控制权，大部分的地方政府和商业银行基本上都是裙带关系。只要有政府项目，是不愁没有资金供给的。从这个角度来讲，资金可获性，尤其国企的资金可获性也是造成国企投资冲动的很重要原因。

第二，就是所谓环境成本的外部化。很多企业基本上是不考虑环保标准，不考虑各种污染的指标。只要一个投资项目能带来收益，能给地方政府创造GDP，带来税收，就可以不断地滚动这个项目。

要素成本本来是内部成本，是要靠企业消化的成本，但现在却变成由地方政府买单，靠社会公众消化。这样造成的直接结果就是很多企业，特别是国企，可以不计成本和收益的投资，只要其成本消化的力度大于利润下降的幅度，就是盈利的。从这个角度来讲，这确实是目前中国独有的。这也是一直以来很多地方政府和企业难以摆脱这种路径依赖的关键原因，尽管资金效率非常低。

我们曾经做过中国资本投资收益率和增量资本产出比的比较研究。我们研究的是中国1978到2008年这三十年的增量资本产出比，该比值在上世纪80年代中期达到一个高峰，高达2.86%。金融危机之后这一指标继续上升，现在是百分之三点几。1单位GDP现在需要越来越多的投资来拉动，才能产生相应的GDP，这意味着，我们现在的资本有机构成是严重的效率低下，这也是造成我们现在地方政府，包括企业效率低的主要原因。