化解产能过剩遭地方政府“怠工” 部分产能越减越多

化解过剩产能在一些地区成了“剃头挑子一头热”。《经济参考报》记者近日赴东、中、西部十余省份采访发现，在中央政府主导的新一轮产能过剩化解政策出台后，各地因产能分布情况千差万别，政策落实进展不一，相当一部分省份没有出台落实化解过剩产能政策的细则，有基层官员在与记者交谈中毫不掩饰“以文件落实文件、以会议落实会议”的消极应对思想。

地方政府难舍产能过剩企业

一些地方政府对化解产能过剩并不感“兴趣”，专家认为，其中一个重要因素是地方政府有“难以割舍”的心理。

江苏是我国工业经济大省，去年12月，江苏省下发了《省政府关于化解产能过剩矛盾的实施意见》，明确了化解产能过剩工作的路线图、时间表，重点工作任务分工及进度安排，对钢铁、水泥、平板玻璃、船舶等4个行业制定了压缩目标任务。

就在江苏省出台政策前两个月，2013年10月，国务院下发了“关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见”，提出“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”的化解过剩产能政策。

然而，《经济参考报》记者采访发现，并不是所有的省份对化解过剩产能都像江苏省这样积极。“四个一批”政策出台半年后，相当一部分省份没有出台落实化解过剩产能政策的细则，有的省份实施细则“在草拟中”、有的“在领导审定中”。

国务院发展研究中心研究员赵昌文指出，由于重化工业产值大、对就业和税收带动作用强，近年来一些地方政府不惜出台大量优惠政策招商引资发展重化工业，结果形成产能严重过剩。

记者在江苏采访时也听到一些基层官员说，钢铁、水泥、平板玻璃、船舶等企业，在市县范围内往往都是重点骨干企业、利税大户。不少企业是地方政府以土地、财政等优惠政策招引来的大项目，这些企业和项目确实对地方经济发展、税收贡献和促进就业发挥了很大的作用，同时带动了一些相关产业的发展。对一些困难企业，地方政府宁愿让其维持着，不愿让其死掉，一旦政府主动实施关闭，企业银行债务、资产处置、职工安置的压力全都会转移到政府身上。

此外，各地对于化解过剩过剩产能存在“认识分歧”。采访中，一些经济结构“偏轻”的省份就认为本省产能过剩矛盾并不突出，化解的压力也不大，有的行业主体基本是民营企业，随着市场行情的逆转，这些民营企业早就转型了，根本“用不着政府操心”。

“压指标”反致产能越减越多

有业内人士指出，一些行业陷入“产能越化解越多、越干预越过剩”的怪圈，主要缘于“政府过度干预行业、干预企业、干预项目”，有违市场经济规律。

实际上，化解过剩产能并不是“新鲜事物”。中国冶金企业协会会长赵喜子说，早在1999年，就有人喊我国钢铁严重过剩，开展全国性控产，当时的产量只有1.3亿吨。此后这么多年，所有钢铁项目必须要经国家批准，进行绝对控制，结果“中央不批地方批”，从2002年以后，民营钢铁企业迅速、爆发式增长，一直到现在民营钢铁占到粗钢产量的52%，最赚钱的时候，出现“百万吨钢现象”，即每上100万吨钢规模，3至5年就可收回投资。

“实际上，政府喊了10年钢铁过剩，却没有过剩，而到了2010年之后，我国钢铁开始出现真正的过剩，仅2009至2010年，我国钢铁增加1.5亿吨产能。”赵喜子说。

记者在采访中发现，有不少地方下发“砍”产能的指标任务，引发企业和基层官员的抵触情绪。一位基层经信委工作人员抱怨说，淘汰落后产能，应该按照能耗、环保等指标来淘汰，而执行中往往是根据规模来淘汰。比如，淘汰水泥落后产能，前几年淘汰窑径2.5米的，迫使企业都改成了3米，结果产能还扩大了。再比如，国家文件中提出尽快取消32.5标号的复合水泥，要上42.5标号的生产线，不同标号的水泥产品，按理说应该由市场来决定，而不是行政性文件。

中国国际经济交流中心总经济师陈文玲指出，化解产能过剩的“压指标”办法既难见实效，又扭曲市场。“今后要谨防地方政府上马项目是政绩、淘汰项目也是政绩的观念。否则，就会陷入‘过剩——干预——再过剩——再干预’，越干预越过剩、力度越大反弹越快的怪圈”。

不少基层官员反映，在化解过剩产能、淘汰落后产能中，存在不按“市场规律办事”的行为。比如过剩产能、落后产能界定标准模糊。在一个比较大的区域范围，可以按80%左右的合理产能利用率来衡量，但具体到企业、具体到产品就难以衡量。

有专家认为，过剩是市场经济的一种常态，唯此才能优胜劣汰，才能使市场机制发挥基础性作用，这本来是一种正常现象，不是新问题，不是洪水猛兽。浙江省经信委一位工作人员说，这些年来，电子行业产能过剩最为严重，但通过激烈的市场竞争，诞生了像小米手机这样的品牌。“应该引导企业形成新的竞争优势，而不是平衡产能，国外倒牛奶的事是企业干的，我们不能政府倒牛奶”。

优惠政策刺激企业盲目扩张

赵昌文认为，不少企业投资的主要目的并不是真正在于项目的投产，而是为了获取当地的土地、煤炭等资源以及未来的升值空间，为了获取政府的各种补贴和返还。

《经济参考报》记者在采访中发现，绝大多数专家和政府部门认为，我国产能过剩的形成原因复杂，部分行业产能过剩单靠市场难以自行调节，政府出台行政措施进行化解确有必要。

中国社科院工业经济研究所所长金碚分析指出，当前我国产能过剩问题突出的行业都曾经是政府鼓励的行业，比如光伏等，如果政策不鼓励，在经济下行中可能会出现一定程度过剩，但不会过剩到十分严重的程度。除了政府鼓励政策外，另一个原因就是地方间的激烈竞争，各地在招商引资中相互争抢，低地价、低环境标准，造成企业过度进入，过度投资。“有些企业为了优惠而投资，上项目的主要目的是圈地，而不是从项目的市场前景本身去考虑”。

记者在不少大企业采访时了解到，这些企业在各地招商引资中都成为“座上宾”，一些地方政府想方设法去“公关”，邀请企业来投资，为了表达重视，个别地方甚至动用公安等公权力为企业服务。还有个别企业为了能够享受到免税等优惠政策，不断上新项目，盲目扩张产能，一旦遇到经济下行，就容易陷入困境。

赵昌文说，不少企业投资的主要目的并不是真正在于项目的投产，而是为了获取当地的土地、煤炭等资源以及未来的升值空间，为了获取政府的各种补贴和返还，真有点“功夫在诗外”的意味。

工信部产业政策司负责人接受记者采访时也表示，造成产能过剩的原因除市场因素外，还有体制机制、管理方式、发展方式等深层次原因。这位负责人举例说，比如一些地方政府强调各自的资源和市场优势，以追求经济和财税收入高速增长为目标，通过低地价甚至零地价供地、资源配置、税收减免、财政补贴、信贷扶持等方式招商引资，影响了企业的正常投资决策，甚至导致有些企业以项目名目进行“圈地”的投机行为。

专家：引导市场“优胜劣汰”

化解产能过剩是促进经济结构升级的重要抓手，也是对创新政府宏观调控的挑战。从记者走访情况分析，通过政府干预化解当前部分行业过剩产能，需处理好几个方面的关系。

专家建议，一方面要处理好运用行政手段与发挥市场作用的关系。陈文玲建议，防止把化解产能过剩作为考核指标或者任务分解到各级政府，应该发挥市场机制在配置资源中的决定性作用。

另一方面，处理好金融风险与支持优质企业的关系。化解产能过剩中，一些企业可能面临资金链断裂的风险，使得企业的银行贷款变成坏账。因此，应对分步化解多少产能，化解哪一类产能，做出财政和金融风险预估，特别是要有针对性地防范金融风险。然而企业普遍反映强烈的问题是，尽管是产能过剩的行业，但行业内企业有好有坏，在控制金融风险的同时，银行要对竞争力强的龙头企业、优质企业，要继续加大金融支持力度，不能“因噎废食”。

此外，应处理好消化产能与支持实体经济发展的关系。一些接受采访的专家和业内人士指出，近年来，我国实体经济利润微薄，不少资本“脱实入虚”，对实体经济造成很大伤害。化解过剩产能不能简单地“削减”产能、削弱实体经济，而是要通过引导市场“优胜劣汰”，最终促进实体经济更好发展，确保行业利润，促进企业研发创造、提高附加值、做强品牌，提高竞争力。