住建部欲整肃大拆大建助力节能减排

从“如何拆”到“该不该拆”

为了让钢筋混凝土堆砌起来的城市建筑“绿”起来，中国建筑业者绞尽脑汁想了很多解决方案，但并不能解决建筑业全部的环境问题。

2014年9月12日，在甘肃敦煌召开的“第三届能源基金会建筑项目交流会”上，来自住建部、国家机关事务管理局、中国建筑设计研究院等近50家单位的官员、专家开始讨论一个一直被忽视，却关乎中国建筑业绿色进程的新问题——建筑拆除。

“绿色建筑设计、施工和运营环节已经被普遍关注，但拆除政策的研究还几乎一片空白，未能真正覆盖建筑全生命周期。”中国建筑科学研究院天津分院副院长尹波对南方周末记者说。

中国建筑“短命”、大拆大建现象的背后，是建筑拆除带来的资源、环境影响越发严重。

“建筑垃圾问题，从源头减量无疑是最重要的，过去我们都在研究‘如何拆’，却忽视了‘该不该拆’。”北京建筑大学教授、中国城市环境卫生协会建筑垃圾管理与资源化委员会副主任陈家珑说，由于过早拆除了大量本不该拆除的建筑，中国建筑垃圾的总量不断飙升。

根据住建部的统计数据，中国建筑科学研究院预测，中国每年由于建筑过早拆除带来的建筑垃圾增量约4亿吨，约占我国垃圾总量的40%。

上述垃圾运输、处理和存放，已对环境造成较大影响。研究人员发现，过早拆除的建筑碳排放量约为中国碳排放总量的5%，如果考虑建筑再建过程中所需的建筑材料以及拆除时的碳排放量，建筑过早拆除将致中国每年新增碳排放量10%。

更可怕的是资源浪费。研究人员发现，按照“十一五”期间我国建筑的拆建比折算，“十二五”期间我国每年拆除的建筑面积约为4.6亿平方米，若这些被拆除的房屋使用寿命由设计的50年降低为实际使用的25年，按平均每平方米1000元计算，“十二五”期间，我国每年因过早拆除房屋浪费4600亿元。

上述数据来自中国建筑科学研究院刚刚向住建部递交的一份《建筑拆除管理政策研究》报告，这也是国内首个建筑拆除政策研究项目。

实际上，早在2010年，住建部副部长仇保兴就首次提出，我国被拆除建筑的平均寿命只有30年。按我国《民用建筑设计通则》规定，重要建筑和高层建筑主体结构的耐久年限为100年，一般性建筑为50年至100年。

2012年，重庆大学针对重庆市建筑拆除的调研佐证了仇保兴的论断。调研结果显示，3255幢受调查的被拆建筑平均寿命仅38年，其中重庆市科协大楼，因新建人民广场，被拆除时楼龄仅4年。

“如何通过政策设计，防止不合理的拆除以及带来的环境问题，是摆在政府面前的新问题。”能源基金会建筑项目主任莫争春说。

九成“不合理拆除”

尽管建筑过早拆除带来一系列问题，但人们除了用“拆哪”(China)无奈调侃，并无更多可操作性的措施来限制大拆大建。

住建部希望改变这一现状。

要改变现状，首先要回答这些建筑为什么会被拆除。曾隶属于建设部的中国建筑科学研究院对2001年至今公开报道的54处过早拆除建筑的主要拆除原因进行了调查(具体见“中国建筑拆除现状”图表)。

基于所获得的拆除项目统计资料，如果将工程质量和规划违规视为合理拆除，则合理拆除占10%，不合理拆除占90%；不合理拆除中，我们再把功能滞后、商业利益和形象政绩原因视为严重不合理拆除，占比55%。

尹波透露，一份名为《关于进一步加强建筑拆除管理的指导意见》的政策意见稿已经提交给住建部，全国性的大拆大建现象有望得以改善。

之前，相关法规的不健全成为大拆大建难以遏止的主要原因。

目前仅有陕西、山西、杭州和广州四省市出台过针对历史文化建筑的保护政策，更大量的居住类建筑和公共建筑拆除监管仍是空白。

同时，处罚力度也不足。广东规定，对擅自拆除历史建筑的单位的最高罚款为50万元，个人最高罚款20万元。“在房地产热的背景下，最高50万元的惩罚力度，显得非常无力。”李晓萍表示。

另一方面，尽管目前官方的绿色建筑的评价标准中已明确提出全生命周期概念，但在拆除环节，除了部分条款涉及建筑垃圾的利用外，并无具体评价操作细则，这导致即便具有示范带头效应的绿色建筑，拆除也是软肋。

2013年，国务院颁布《绿色建筑行动方案》(下称“方案”)，将建筑拆除管理作为绿色建筑十大工作重点之一。“方案”提到，对符合城市规划和工程建设标准、在正常使用寿命内的建筑，除基本的公共利益需要外，不得随意拆除。然而，该行动方案一直缺乏具体的执行措施。

在四川省建筑科学研究院建筑节能研究所副所长徐斌斌看来，拆除阶段固然重要，但要纳入现有的《绿色建筑评价标准》却存在问题——实际操作中，由于建筑拆除发生在多年以后，“拆除环节评价一栋建筑是否绿色建筑，就相当于人死了才发博士学位证，已经没意义了”，因此，他认为把拆除环节纳入现有评价标准并不具有操作性。

徐斌斌建议，当务之急是制定独立的建筑绿色拆除标准，明确如何进行绿色拆除，以及建筑物的各种废弃物如何进行最大化再利用。

破除“地方一把手一句话”

在界定“到底谁来决定，建筑该不该拆”的问题上，国内外一直存在分歧。

在国内，“目前绝大多数的情况，是地方一把手一句话”；而在国外，有关建筑拆除的政策法规，无不倾向于两个核心问题：公共利益界定和拆除补偿。

相比拆除补偿，公共利益的界定，则是最大难题。

我国法律对公共利益拆除和非公共利益拆除界定模糊。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》提出了6条公共利益，包括涉及国防外交、基础设施、公共事业、安居工程、旧城改造等事务的问题。“这些领域之外，还有一项称为‘其他公共利益’，这为如何界定公共利益留下了悬念。”李晓萍对南方周末记者说。

其中，关于公共利益的典型争议项目是沈阳五里河体育场。

2001年，五里河体育场见证了中国男足挺进世界杯决赛圈的历史时刻，这座投资2.5亿元兴建的体育场素有“中国足球福地”之称。2003年，沈阳市获批承办2008年奥运会足球赛分赛场，沈阳市政府将仅仅使用了18年的五里河体育场拆除，由于承载了国人的共同记忆，此举在当时备受争议。

与沈阳五里河体育场一样，拆除一方面有助于提升城市形象，带动经济发展，但同时也造成了公共利益的损失。

“两者相抵，是否具有真正的公共利益？这需要进一步科学的评估才能确定。”李晓萍称，由于对公共损失缺乏评估，下一步需要第三方评估机构，参与到建筑拆除的审批流程中去。

能源基金会建筑项目主任莫争春表示，由于公共利益的界定还涉及诸多法律问题，实际已经超出了住建部的权力范围。

实际上，国外已有案例证明，可以有诸多方法保障建筑可以不被肆意拆除。

巴黎的《城市规划和保护法》堪称世界上最全面、严格的城市建设法律体系之一，其对旧城区和古建筑的保护管理精细到了建筑外立面都不允许私自改动的地步；在以色列，政府则通过高额的拆除成本来阻止人们过度拆迁。

尹波建议，应对建筑拆除项目进行分类管理，制定严格的建筑拆除审批程序，比如成立政府机关的建筑拆除部门，收取较高的拆迁费用，遏制过度拆除的态势。除此之外，中国工程院院士江亿表示，研究制定拆除税也是一种市场化调节方式。