资源综合利用税收优惠政策滞后制约了水泥行业转型升级

资源综合利用税收优惠政策施行12年未变，在当前国家产业政策调整和行业性产能过剩的背景下，该政策废渣掺兑量限定数值已远落后于企业现行先进生产工艺标准，导致转型企业税费负担普遍高于一般工业制造业，严重影响水泥行业转型升级和行业性产能过剩问题的化解。
　　
近年来，浙江省江山市把推动水泥行业转型升级作为大力整治污染的重要措施，从绿色金融、企业兼并及污染减排等方面促进企业淘汰落后产能和改进生产工艺，取得明显成效。截至目前，已累计淘汰88条3米以下的水泥磨机，并率先在浙江省水泥行业启动水泥生产线脱硝工程试点。但是，自2003年国家出台资源综合利用税收优惠政策以来，对生产原料中掺有不少于30%的废渣生产的水泥增值税实行即征即退政策，由于政策施行12年未变，在当前国家产业政策调整和行业性产能过剩的背景下，该政策废渣掺兑量限定数值已远落后于企业现行先进生产工艺标准，导致转型企业税费负担普遍高于一般工业制造业，严重影响水泥行业转型升级和行业性产能过剩问题的化解，亟须从政策层面予以调整。
　　
税收优惠政策存在的问题
　　
从企业税负情况看，江山市4家水泥生产企业2014年累计实现产品销售收入24.3亿元，应纳增值税1.2亿元，资源综合利用退税3576万元，平均税负率4.93%，高出一般工业制造业增值税税负率1.93个百分点至2.43个百分点。主要原因是工业废渣一般是小规模纳税人提供的，而小规模纳税人开具的发票不是17%税率增值税专用发票，而是按3%征收率纳税，作为水泥企业的一般纳税人取得后只可以抵扣3%。
　　
笔者在调研后发现，资源综合利用税收优惠政策存在以下几个问题：
　　
“一刀切”政策不利于国家产业政策调整。2013年10月，国务院出台《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），明确提出：“加快修订水泥、混凝土产品标准和相关设计规范，推广使用高标号水泥和高性能混凝土，尽快取消32.5复合水泥产品标准，逐步降低32.5复合水泥使用比重。”但在调查中，企业普遍反映虽然42.5以上的高标号水泥和特种水泥，经过技术攻关，在保证水泥质量的前提下，大幅提升了“吃渣”量，可促进废弃物的大量消耗。但受国家行业标准限制，其废渣等掺兑量远低于30%，按照现行政策则无法享受税收优惠；只有低标号的部分32.5水泥的废渣掺兑量才可能达到或超过30%，因此部分企业为享受即征即退政策偏向于采用32.5复合水泥产品标准。
　　
执行效果与预期目标存在偏差。据江山市税务部门反映，目前国家执行的资源综合利用税收优惠政策并未对掺兑比例和退税比例进行分档和细化，不利于产业政策调整目标的实现。一方面，现行政策尚不支持高标特种水泥生产。如2014年该市水泥行业共消耗废渣量198万吨，其中用于生产市场已趋饱和、产业政策不鼓励的低标号水泥的141万吨全部享受全额即征即退政策，而生产代表未来行业产品发展趋势的高标特种水泥的57万吨废渣却无法享受，因此不利于提高行业总体消耗废渣量，且与鼓励综合利用回收资源、大力发展循环经济的政策初衷存在偏差。另一方面，掺兑比例设置过高容易诱发企业经营风险。部分企业为享受税收优惠政策，会在水泥中掺入过多废渣而降低产品质量，或在购进废渣发票数量或投料单数量上弄虚作假，人为地造成废料耗用比例达标的假象，达到骗取税收优惠的目的。
　　
政策覆盖面亟待扩大。近年来，处理危险废物和城市废物（生活垃圾、生活污泥等）的水泥窑协同处置技术在国内逐步得到推广应用。该技术通过利用水泥窑1600℃的高温和5秒～15秒的长停留时间，将有机废物彻底分解，可抑制、减少污染物质的产生与排放。按照水泥产能协同处置相应等量各类固体废物和该市2014年水泥产量计算，应用该技术可年处理垃圾905万吨，而2014年该市城市垃圾总量仅为8.5万吨，可实现全部消纳处理，破解城市“垃圾围城”难题。目前该项具有极大社会、环境效益的技术并未得到资源综合利用税收优惠政策扶持。
　　
建议尽快调整税收优惠政策
　　
推动加快水泥产业转型政策的实施。逐步取消低标号水泥税收优惠政策，结合贯彻落实国务院出台的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，建议及时调整完善资源综合利用税收优惠政策，支持生产高标号水泥以及利用水泥窑处置城市垃圾、污泥和产业废弃物，推进化解水泥产能严重过剩矛盾等各项工作；建议对32.5低标号掺有不少于30%的废渣生产的水泥改按征7返3的比例退税，即全额征收后，按30%的比例退税，并逐步过渡到取消32.5低标号水泥的税收优惠政策。
　　
放宽废弃物掺兑量比例规定。建议调整放宽对生产原料中掺有不少于30%的废渣生产的水泥享受税收优惠政策的规定，改为企业只要水泥生产原料中废弃物达到10%比例，均可享受税收政策优惠，以鼓励企业在保证水泥质量的条件下多用工业废弃物。同时，建议取消达到一定比例后可享受全额即征即退的政策，改为最多可享受50%退税，避免部分水泥企业税收零贡献率。
　　
扩大税收政策覆盖面。建议增加鼓励生产高标号水泥的税收优惠政策，按照不同标号的产品，规定相应的掺兑质量比，分等级享受增值税优惠；建议增加水泥窑协同处置生活垃圾的税收优惠政策，在水泥窑协同处置按现有规定享受所得税优惠的基础上，还可享受掺兑工业废渣生产水泥同等的增值税优惠政策。