罗来军：供给侧结构性改革的边界与重心

供给侧结构性改革提出以来，讨论、分析和研究供给侧结构性改革的言论、观点和文章大量出现，这一方面有利于深刻认识和全面把握我国经济改革的重点与难点，但另一方面，一些言论也存在片面解读、泛化甚至滥用的情况。为此，需要厘清头绪，抓住关键，科学地推进供给侧结构性改革。

当前，解析供给侧结构性改革的不良倾向主要表现为大而全、宽而泛，几乎把所有领域的改革，甚至正常的管理政策，都纳入供给侧结构性改革之中。比如，有关结构的问题都作为供给侧结构性改革的内容去讨论，消费结构或需求结构、产品结构、投资结构、城乡结构、排放结构、区域结构、产业结构、分配结构、教育结构、要素投入结构、动力结构，等等。再比如，有关供给要素方面的问题也都作为供给侧结构性改革的内容去讨论，土地、劳动、资本、资源、技术、人才、知识、信息、管理、体制，等等。还比如，凡涉及供给或结构方面的改革都作为供给侧结构性改革的内容，行政管理制度改革、产权制度改革、土地制度改革、国有企业改革、财税制度改革、金融制度改革、价格制度改革、社会福利制度改革、社会保障制度改革、生态制度改革、市场化改革、政府职能改革、新型城镇化改革、农业现代化改革，等等。上述内容使供给侧结构性改革变得非常庞杂，实际上，供给侧结构性改革的一些环节可能会涉及上述一些内容，但不是包罗万象。

因此，当前需要界定供给侧结构性改革的边界与重心，甄别和探索科学的认知，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，以便务实、稳妥、高效地推进这一重大改革。

关于供给侧结构性改革的边界问题，笔者认为，该项改革主要是针对当前经济中的“供需匹配错位”“供给结构落后”这两类问题，这些问题运用需求管理政策难以治理，而从供给侧施以治理之策是能够有效解决的。因此，供给侧结构性改革针对的是与需求错位的供给问题以及结构落后的供给问题，而非覆盖供给和结构涉及的所有方面和问题。从经济学逻辑来讲，对于“供需匹配错位”问题，如果能够通过需求管理来解决，运用需求管理政策进行治理和调节是更科学的。那些需求侧管理难以解决的“供需匹配错位”问题，才应该施以供给侧改革。

关于供给侧结构性改革的重心问题，习近平总书记在中央财经领导小组第十二次会议上的讲话中，强调供给侧结构性改革“从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给”，这句话点出了供给侧结构性改革的重心是在生产领域。对于供给侧结构性改革实际政策的实施，需要把握事项的轻重缓急、主次先后、节奏力度，找到落实改革的重点和关键抓手。对此，中央提出去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。因此，供给侧结构性改革当前阶段的重心和关键抓手应为生产领域的化解过剩产能、降低企业成本、提升产业结构。这三个关键抓手构成前期改革的重中之重。

化解过剩产能是当前严重的产能过剩倒逼供给侧结构性改革。一是产能过剩造成企业严重亏损，伤害经济活力和效率；二是产能过剩造成大量资源浪费，伤害代际公平、国家长久富强、社会持续发展；三是过剩产能多是中低端产品，造成供给结构落后，伤害经济竞争力。钢铁、煤炭、船舶、有色金属、铁矿石、建材、玻璃、石油石化等行业领域亏损面已达80%，产能过剩很严重，利润下降幅度在各个行业中是最大的。截至2016年初，这些行业的生产价格指数（PPI）已连续40多个月呈负增长状态，对整个工业PPI下降的贡献占了70%-80%。供给侧结构性改革的首场“战役”就是要解决产能过剩问题，既要减少直至消灭过剩的产能，还要帮助和指导产能过剩企业进行转型，建立健全企业经营机制。首先要建立有效的过剩产能退出机制和淘汰机制，对长期亏损、失去清偿能力和市场竞争力的“僵尸企业”，或者环保、安全生产不达标且整改无望的企业要进行停止运营、破产清算、兼并重组；其次要对产能过剩企业进行改革或整改，真正解决体制陈旧、机制缺乏活力、机构臃肿、人浮于事、政企不分、所有权与经营权不分、责权利效不统一、盲目决策、内部人控制等问题，逐步建立健全以市场为导向的现代企业经营管理制度。

降低企业成本是为了解决当前供给“碾压”需求导致需求相对不足的问题，过高的供给成本既妨碍了供给方也妨碍了需求方。导致企业成本高的主要因素包括高税费负担、高融资成本、高用地用房成本。据财政部经济建设司2013年7月22日发布的报告，中国企业税费负担较重，综合考虑税收、政府性基金、各项收费和社保金等项目后的税负高达40%左右，超过经济合作与发展组织（OECD）国家的平均水平，居全球高位。而且中小微企业的税负更高，平均在40%以上。截至目前，企业税费时有增加的问题仍未改变。高融资成本也是多年来一直存在的问题，2010年，全社会借贷利润（银行净利润、非银行非家庭借贷利润、民间借贷利润）为20430亿元，占当年国民生产总值的5%左右，而当年非国有非银行实体经济利润收入框算为44560亿元，占GDP的11.15%；到了2014年，全社会借贷利润47300亿元，占国民生产总值的比重已经从5%左右上升到了7.44%，与此同时，非国有非银行实体经济的收入42900亿元，比全社会借贷利润还要少4400亿元，占比从11.15%下降到6.74%。2014年全社会借贷利润比2010年增加了一倍多，金额为20870亿元。国家对企业融资成本高的问题多次采取措施进行缓解，2015年企业整体融资成本下降到接近6%，但有些中小企业的融资成本还高达20%以上。企业用地用房费用近十年来显著增加，成为一些企业的沉重负担，尤其是对新增企业。中央在供给侧结构性改革中提出降成本的任务，就是下决心解决企业成本高的难题。降低企业成本改革的关键在于对税费收取、资金借贷、土地费用等采取针对性的措施。

提升产业结构是供给侧结构性改革既着眼于解决当前难题，又着眼于培育未来竞争力的改革事项。该项改革既要解决产业结构落后和层级低的问题，也要解决如何发展高端产业的问题，这些问题是我国经济发展质量中存在的最大短板。为此，供给侧结构性改革在提升产业结构上要采取两个层面的举措：一是对落后和低端产业进行转型和升级，二是培育和发展高端产业。当前，我国在产业结构上面临着比较严峻的挑战和任务，即“三高三低”（高消耗、高污染、高排放；低技术含量、低附加值、低竞争力）产业的比重偏高。对于未来仍然缺乏市场、效率和竞争力的产业要进行转型；同时都要进行升级，逐步发展成为“三低三高”（低消耗、低污染、低排放；高技术含量、高附加值、高竞争力）产业。在另一个层面上，我国还要积极培育和发展中高端产业，主要包括节能环保、信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业和高新技术产业，这些产业既是新的经济增长点，又是未来国与国之间竞争的制高点。在供给侧结构性改革之中，提升产业结构是最为复杂、最需要知识和智慧、又最需要耐力和韧劲的改革，需要制订和实施以市场为导向、着眼于中长期的产业规划和科技规划，以及财政、税收、金融、教育等方面的配套措施。提升产业结构的改革影响重大深远，制约着国家核心竞争力、社会可持续发展潜力以及在国际上的国家竞争优势。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）