地方去产能处于“胶着”状态：人往哪去 企业政府拉锯

编者按：

2016年五大结构性改革任务之首即为“去产能”，而职工安置又是化解过剩产能的关键环节。

去产能、职工安置的任务在中国不是第一次出现。1998年，中国面临着资源错配、国企大面积亏损的局面，当时国企改革或企业重组等原因引发的员工下岗，因人数众多且影响范围大而被称之为“下岗潮”。

历史总有惊人的相似，但从来不会简单地重复。

18年后的今天，中国的社会经济环境已非昔日可比。

今年全国“两会”期间，中央政府表示拿出1000亿元设立专项奖补资金，用于化解过剩产能中的职工安置。国家发改委研究产能退出的规模、涉及职工数量以及用工类型、转岗安置的办法，测算安置人员所需费用，借此制定地方和企业化解产能的方案。人社部也提出了安置职工的四个渠道，正在酝酿具体的政策文件。

这一切，都是为了避免再次出现“下岗潮”。

但也需要看到，今时的情况更加复杂：多种类型的过剩产能共存、交织，政府一直以来对市场的强大干预，一线产业工人的冗余，公共服务均等化不足等等。

在国家的宏观政策尚未完全落地之时，身处去产能漩涡中的地方政府、企业正试图凭借自己的力量脱离困境。

4月29日，中共中央政治局会议再次强调，要在调整经济结构的过程中妥善处理员工就业问题，帮助他们解决生活困难以及提高再就业能力。

会议一周前，人社部新闻发言人李忠亦重申职工安置的四大渠道是：内部安置一批、转岗就业一批、内部退养一批、公益性岗位托底安置一批。

2016年的国务院政府工作报告表明，近三年中国将淘汰落后钢铁产能9000多万吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃7600多万重量箱、电解铝100多万吨。过剩产能现象主要集中在重化工领域，钢铁、煤炭是重中之重。根据人社部统计，煤炭和钢铁系统分流安置职工约130万人和50万人。

人和钱，是煤炭、钢铁企业去产能绕不过去的两道坎。人往哪里去，如何分流安置，就涉及钱从哪里来？

在十二届全国人大四次会议闭幕的中外记者会上，李克强表示，中央财政已安排1000亿元的工业企业调整专项奖补资金，主要用来安置职工，如有需要还可增加。同时，要求地方的配套（政策）跟上。

 5月12日，国家发改委新闻发言人赵辰昕表示，有关去产能的财税支持、职工安置等配套文件已印发，专项奖补资金管理办法将于近日印发。各省各企业的职工安置资金何时到位、如何分配？不够的部分企业和地方财政怎样筹资，和国企相比民营企业能享受哪些政策等，诸多问题让去产能呈现“胶着”状态。

组织化分流

  “我算过这笔账，黑龙江省本级财力300亿元左右，龙煤集团一年工资（支出）近100亿元。如果真出现资金链断裂，全部停产，先不说安全稳定的问题，我省级政府想救也没有财力。”黑龙江省省长陆昊在今年两会期间提及龙煤集团职工分流安置情况时，坦承其中紧迫感，“实实在在到了历史关口”。

从去年9月开始，龙煤集团首批分流2.25万人，被分流职工进入农垦、森工系统和城市公益岗位，成为种田者、林业工人、环卫工人等。但龙煤目前的万吨产煤用工达48人，这个数据仍是全国平均水平的3倍以上。

 3月12日，陆昊表示，接下来的两年至三年，龙煤集团还将分流安置5万职工。但他强调，分流是组织化分流，不是把职工简单推向社会，且将集中资金解决井下职工欠薪问题。

组织化分流一词，区别于1998年前后的下岗潮。1997年，中国发起国企改革攻坚战，力争三年左右使大多数国有大中型亏损企业脱困，改革必须经历的一个痛苦过程是解决企业人员臃肿的问题。大批工人下岗，拿到数万元的安置费（标准是上年企业职工平均工资的3倍），从住房、看病、养老有保障的国企职工变成下岗社会人员。据中国劳动统计年鉴，1998年至2002年，中国国有企业、国有联营企业和国有独资公司累计下岗职工2714.7万人，黑龙江省人数最多达319.9万人。

 历史有相似之处，但不是简单重复。今年以来，人社部、国资委官员在多个场合表示，这次国企改革、去产能不会再引发下岗潮，试图给困难行业的职工吃“定心丸”。

 不过，人往哪分流，仍悬在过剩行业的职工心上。

 龙煤集团之前采取的转岗至其他系统的分流安置，只是一种方式。中国钢铁工业协会常务副秘书长李新创称，“各地情况不同，不可能统一政策。”

 攀钢区域今年计划分流1.5万－2万人，攀钢集团研究院有限公司总经理唐历称，所在城市的吸纳能力较弱，企业压力很大。目前的分流方式是竞争上岗、内部转岗和退养等，部分员工经协商后，的确将通过经济补偿金解除合同。

 煤炭大省山西，是去产能的“大户”。大同煤矿集团有限责任公司（下称“同煤集团”），是中国第三大煤矿国企。同煤集团董事长张有喜称，“十三五”期间，拟关闭退出12座矿井，涉及人员约1.5万人，2016年集中攻坚，先期关闭5座矿井，涉及近万名富余人员。

 张有喜不肯透露同煤分流方向。更多企业则在观望断腕求生的选择。在国有煤炭企业管理层工作多年的李宏（化名）称，中央只有指导性意见，各省都等中央规划再落实。“现在各企业都在算人员账、资金账，尽量把困难上报，维持基本运营，等省里定调子，看最终怎么办。”李宏熟知的河北省一家大型煤企，职工工资削减，下一步可能轮班，一些富余人员放假只领基本生活费，优先保障在岗职工的收入。

 1月底，杭州钢铁集团公司半山钢铁基地（下称杭钢）近9000名正式职工完成分流，杭钢的分流模式可能更具普遍性。

 岳亮（化名）与工作四年多的杭钢解除劳动合同，拿到了经济补偿金、就业补助和一次性奖金共4万余元。经济补偿金是月平均工资×工作年限，就业补助和奖励以每月2000多元的标准×工作年限。

 岳亮说，他并不留恋国企职工的身份，“在国企干多干少一个样，晋升难。在里面待着不出去，几十年后还是干同样的事，更糟”。年龄大、有养家压力的同事们就比较纠结，有些人想留在国企。

 杭钢在分流安置方案里给员工提供了12种选择。包括提前退休、提前退养——连续工龄满15年、距法定退休年龄5年以上10年以内、男年满50周岁女年满40周岁，可办理提前退养；集团内就业安置，通过竞争上岗，分流到集团公司辅助单位、新成立公司等，工作年限续接，但劳动合同主体变更并转移社保关系；竞争上岗到其他省市属国有企业，按《劳动合同法》核定经济补偿金；服务输出，由杭钢成立一家人才公司承接社会服务项目，职工变更劳动合同到这家公司，获得一次性奖励1万元并领取经济补偿金，工资按当年杭州市最低工资标准执行；对于放弃选择任一分流方案或双向选择未就业的职工，享受两年期的待岗政策。

 创业是受到鼓励的方案。职工如创业，劳动关系继续保留，但需缴纳个人承担部分的社保、公积金，登记公司并正式运行的有4万元创业奖励，入驻杭钢众创空间还可享受一些优惠政策。签订创业协议两年后五年内，职工可选择内退、解除劳动合同、服务输出等。

 岳亮没选择这种方式，“一缺少启动资金，二是公司过几年什么情况难说。”

 上述分流方向，与李宏了解到的河北一些煤企的方案类似，只是具体适用对象和政策待遇有地区差异。“扭亏无望、技术落后、负债率高的企业或矿井肯定要关掉一部分，符合条件的提前退休和退养、企业内部挖潜、双创、给补偿金解除合同等，总之是政府、企业、个人一起想办法。”

 提前退养，主要针对的是尴尬的“4050”人员，既不到提前退休年龄，再就业基本无望。上一轮分流，“4050”人员下岗后没钱再缴社保，生活非常困难。

 这次国企人员分流，还涉及到劳务派遣工或农民协议工。据了解，市场较好时，一些煤钢企业从劳务派遣公司招录部分农民协议工，在生产一线从事生产，这类人员给予遣散费后被清理。此次杭钢清理了3000余名劳务派遣工，补偿标准是每年工龄600元。

对于劳务派遣现象，中国社科院世界社会保障研究中心主任郑秉文对《财经》记者说，这是企业规避实质的劳动关系和社保关系，这些都转嫁给了派遣公司，进而规避了《劳动合同法》所规定的与工人长期签约的可能性，对工人的长期利益如社保缴费水平和待遇水平等是不利的，也不利于企业对技术工人专业知识的培训，对人力资本的长期投入也会受到影响。

 这次去产能的另一个难点是，国企分离社会职能。以同煤为例，张有喜称，2015年企业办社会机构420个，涉及2.95万人，年净支出39.5亿元，人多量大，负担沉重。

一些老国企因处于独立的工矿区，职工家属多，企业承担了大量社会职能机构，近年，企业自办学校、医院等移交属地管理，但社区供水、供暖、后勤等由企业承担费用，这部分职工冗员多、年龄大。

这部分成本测算、职工安置标准等，国家没有具体的政策指引，“企业想把社会职能移交给地方，但地方政府没有积极性，或者是接收管理但人员不要，双方处于拉锯中。”李宏说。

民企怎么办

河北省共有60余万钢铁工人，加上周边产业总人数达100万人。其中70％—75％为民营企业的工人，因与企业签订的为临时合同，这部分人不管因何种原因丢掉工作后，等待他们的只有一条路：卷铺盖走人。

以唐钢为例，这家企业有30％的工人为“合同工”，其余则与企业签订了“终身合同”。在身份认知上，前者被称为“临时工”，后者被认为是国企工人。在安置方式上，钢厂可以解雇临时工，“被内退”的国企工人则每月可得到800元至1400元不等的生活费，直至退休。

钢铁行业真正的冰点是历经了三年左右的连续亏损后，在2015年11月才来临，此后，大量产业工人待业。

 同年11月14日，松汀钢铁停产，6600余名工人进入待岗状态，此前工人们已有六个月未领到工资；12月，荣信、鑫达两家企业关停部分生产线，千余名工人被遣散，港陆钢铁1万余名职工因欠薪停工；随后，唐山钢铁数千名工人“被内退”；2016年3月，国丰钢铁北区停产，4500余名工人被遣散。

松汀钢铁停产后，工人们用各种方式向政府及企业要工资讨说法，企业最终同意停产阶段给每人每月发放500元生活费，目前每人仅拿到750元，松钢的答复是企业会复产，请工人们耐心等待。在国丰钢铁北区，大多数工人对自己将失业的话题安之若素，“干一天算一天”，部分工人在谋划新的职业，如开出租车、回村子里开小超市及去外地打工。

不过，一些钢企也在寻找被重组的机会。据河北省冶金工业协会副会长宋继军透露，唐山已关停的10家钢企，已经找到或正在寻找为自己托盘的央企，“这些企业会陆续复产”。

安置资金账

在改革中，人员分流与安置资金交织并行，中央、地方、企业三方角力。

2016年初下发的煤钢脱困意见是，坚持企业主体、地方组织、中央支持的基本原则，通过企业主体作用和社会保障结合，多措并举做好职工安置。

今年“两会”期间，山西省长李小鹏曾恳请中央，在化解过剩产能方面给予资金和政策支持。

曾任职河北钢铁集团董事长的王义芳，现在是河北省人大财经委员会副主任委员。他在“两会”提交的有关去产能的建议中，也希望中央在分配结构调整专项资金中，给予河北倾斜支持。

王义芳说，从河北省来看，化解过剩产能总体上处于胶着状态。就钢铁来说，今后压减的大多属于钢铁联合生产企业，均为正常生产设备，涉及银行贷款、民间借贷和职工安置等诸多问题，市县畏难和企业抵触情绪较大。二是地方财政负担较重。

河北省压减任务主要集中在唐山丰南、迁安和邯郸武安等县市，这些地区的财政收入锐减，财力负担较重。

企业和地方财政的关系更加复杂。李宏分析，企业自身靠处置土地、房产、设备、重组等方式筹资，但处置资金不够用，就寻求地方财政补贴，或直接拨款，或收回企业划拨用地出让，再通过财政预算安排安置职工。

职工提前退休、退养，对应的养老金支出也需要地方财政“买单”。河北省人大常委会常务副主任杨崇勇，在他的“两会”建议里提到一组测算数字：河北化解钢铁产业产能任务占全国的四分之三。到2020年，河北需压减炼钢产能9800万吨、炼铁产能9800万吨。“将造成税收减少644亿元，职工下岗59万人，养老金支出增加286亿元。”

2013年唐山被号召压缩产能之时，就遇到了工人安置的问题。唐山市一位政府人士介绍，此前，每压缩一吨钢铁中央政府补偿地方30元，河北省补贴25元，但这显然是杯水车薪。

1998年国企改革对安置资金来源，原则上采用“三三制”，即财政预算安排三分之一、企业负担三分之一、社会筹集(包括从失业保险基金中调剂)三分之一。这是当时社保制度不健全，配合国企改革采取的过渡性措施。据《朱基讲话实录》记载，朱基在1999年曾表示，应赶快结束过渡，真正建立社会保障体系，“就是说，因减员增效、下岗分流或者企业关闭而出来的职工，都到社保机构去领钱，跟企业脱离关系。”

但近20年后，国企下岗职工的生活安置，仍是中央支持、财政补贴，并不单纯通过社保体系予以保障，这种安排主要是出于社会稳定的需要。

 “去产能任务再艰巨，面临的处境也好于上次国企改革。”国企改革专家周放生说，财政能力和国有资本的筹资能力好于当年很多，社保制度也比较完善，“当年连社保制度都没有”。

但中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光认为，并非这么简单，现在安置成本已非当年，又存在不少僵尸企业，“一些地方财政十分吃紧”。

两人的共识是，通过市场化的手段依法去产能和安置职工，让2007年修订的《企业破产法》（下称“破产法”）这部“市场经济的基本法”真正发挥作用，而非主要依赖行政手段。

重整与停产，哪个选择更好？

 “化解过剩产能、处置僵尸企业，就是行政和市场两种方式。1998年那次是政策性破产，因为当时没有破产法，没有适用市场方式的条件。现在上上下下都在想尽办法，但目前看多数地方还依赖行政方式，通过给土地、项目、政策和贷款等直接输血。”周放生说。

周放生认为，目前有两个改革大方向。一是那些还能维持的企业，通过产权制度改革、员工持股改革等混合所有制改革的方法，增强企业的市场生存和竞争能力，减少企业减员分流的风险。二是严重亏损、资不抵债、僵尸企业，通过破产重整或清算两种方式。破产清算，即是关门走人，按照《企业破产法》、《劳动合同法》等安置员工。适用破产重整的，接盘方必须同意接收在岗职工，如果企业改制为民企，则需要支付职工转换身份的补偿金。

一则破产重整成功的例子，是他持续记录三年多的中核华原钛白股份有限公司重整案。这家公司是军转民企业，2007年股票上市，因管理不善等因素陷入困境，导致企业停产并发生职工上访事件。2010年，中核钛白股票被实行退市风险警示特别处理，企业面临退市、破产，职工或将下岗。行政方式挽救不成下，最终适用了破产重整，企业改制后，员工获得10万元的补偿金，继续在公司上班。“职工没有失业，不用减员分流，股东、出资人、债权人等各得其所。”

曾参与破产法立法的李曙光说，现在该法的立法预期与实践差距较大。一个直观的反映是全国法院受理的破产案件数，最高峰值是2001年的9110件，2008年后每年都在两三千件左右，2014年是2059件。“近年来，以吊销或注销的行政方式退出市场的企业数量，每年在70万家左右，但申请破产的企业数量不升反降。相当一部分企业是为了逃避债务不经破产清算程序就退出市场，破坏了市场秩序和市场信用。”

破产法实施不佳，李曙光认为除了法院审判力量不足、专业性不够外，重要原因是地方政府不想企业破产。

涉及到国有资产的企业申请破产，须报省国资委审核、省政府批准。“地方政府认为破产会影响地方政绩的评价，社会稳定和职工问题会上升，债务由隐形变显性，银行会将该地列入高风险地区等，企业再申请商业银行贷款的难度极大，会产生一系列问题。”李曙光说。

河北对待钢铁企业的态度证实了他的说法。宋继军说：“地方政府不希望任何一家企业停产，更不愿让其破产。一是与就业相关的社会稳定问题，再就是地方财政收入的问题。”河北迁安市有将近三分之二的财政收入依靠的是钢铁。

唐山原先的关停名单中，产能最大的为松汀钢铁，年产能500万吨。对于松汀钢铁关停的原因，钢厂所在的迁安市政府人士并不讳言，称其是由于经营管理不善而难以为继，一度停产，使得6000多名钢铁工人处于待岗状态。

按照市场规律，松汀钢铁的命运已经终结，但就目前情形来看，又绝地重生。在政府的推动下，松汀钢铁与一家央企达成合作协议，并于4月点火复产。

不止迁安，在以钢铁为支柱产业的地方县市，依赖钢铁财政成共性。在此驱动下，钢企停产牵动整个地区的神经。

2015年12月，唐山港陆钢铁有限公司开始停产并一度申请破产，但当地政府拒绝了其破产请求，并积极为其寻找出路。在遵化市主要负责人推动下，中国航空技术国际控股有限公司与港陆钢铁达成合作意向，前者提供资金，帮助后者恢复运营。

此前，国资委、工信部等也有官员提出，国企改革的一个方向是多兼并重组，尽可能少破产清算。