高铁西进还需4万亿 中央力推铁路投融资体制改革

7月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，此次会议的主要内容之一就是“部署改革铁路投融资体制，加快中西部和贫困地区铁路建设”。

会议指出，要按照统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套的基本思路，推进铁路投融资体制改革，这是继铁路机构改革、实现政企分开后的又一重大的改革措施。通过改革，将全面开放铁路建设市场。

实际上，今年5月，有关部门就发布了《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，就铁路投融资体制改革进行部署，要求建立公益性运输补偿制度、经营性铁路合理定价机制，为社会资本进入铁路领域创造条件。

短短两个月的时间里，国家两次对未来铁路发展的方向高调表态，不少专家认为，这标志着，铁路投融资改革已经迫在眉睫。“改革没问题，问题是钱从哪里来？”国家发改委运输研究所资深研究员、原所长董焰说。

“中西部铁路的建设应该主要由国家投资，”中国工程院院士王梦恕说，未来的计划是除了各省高铁联通外，各省会到北京也形成8小时到达圈，也就是说西部作为铁路网的部分也要修350公里时速高铁，“一条线路两三千亿，西部至少还要国家投入四万亿。”

济南铁路局原副总经济师肖德贵指出，西部铁路的修建要突出公益性，国家要在价格上、税收上有所补贴，“铁路应该多修，但要掌握尺度，高铁有没有必要修那么多。”肖德贵并不赞同王梦恕西部也要全部修建高铁的说法。

合资铁路大多亏损

在肖德贵看来，过去几年，高速铁路基本集中在沿海及发达地区，所以中西部铁路建设的速度就放缓了，毕竟发展高铁，不仅要讲资源、运量，还要充分考虑地质天气因素。如果要发展西部铁路，两个问题要解决，一是融资，二是谁去修铁路，因为当地政府没钱。

过去刘志军担任部长时，分别和广东、山东、江苏等省都签订了铁路发展协议，约定铁道部和各个省共同发展地区铁路。特别是最近几年，各地方官员频频拜访铁道部，就是想请求铁道部帮助地方发展铁路。但有一点值得注意的是，往年关于地方官员拜访铁道部的新闻中，却鲜有西部的省市。

这种状况在今年更甚，4月份，刚上任的铁总总经理盛光祖就接待了江西省委书记强卫以及省长鹿心社一行，接着又接待了河南、山东、青海等省的书记以及省长。7月18日，强卫和鹿心社再次拜访铁总，正是这次拜访，不仅推动了蒙西至华中地区铁路煤运通道（以下简称蒙西铁路）的开工，还让路过江西境内一条大家期望已久的昌吉赣客运专线进入了立项待批阶段。“铁路总公司已同意近期出具立项意见，我省将争取年内完成可研工作。”江西省发改委有关人士称。

肖德贵预计，未来西部建设铁路的时候，可能更多的会是合资的形式，“有钱出钱，有地出地”。拿山东省的合资铁路来说，基本是由地方政府作为出资方委托山东投资公司来投资，“分红很少，有点钱就还债”。

始建于上世纪90年代的合资铁路，至今已经有20多年的历史。目前的现状是，全国30多条合资铁路，大部分处于亏损的境地，这不仅大大打击了诸多股东的积极性，也让准备迈入铁路建设行业的一些企业产生了犹豫。这些合资铁路有地方政府参股，也有企业参股。

董焰也曾经参加过原铁道部搞的铁路合资建设，但一直施行得不太好，因为这样的合资铁路，无论是从公众利益、社会利益还是企业的经济效益来考虑，都有很大的差距，这就使得各方在合作过程中存在诸多的矛盾和问题。

合资铁路之所以亏损，固然和其包括最初的投资、应偿还利息以及运营资金等成本有关，但和运量的分配却有更直接的关系，简单地说就是，合资铁路的亏损取决于运量。肖德贵解释，全路车流调整的时候，如果设计路过合资铁路的车流多，那运量就会多，反之，运量就会少，甚至没有，“运量少，肯定会亏损。”

一般来说，合资铁路公司只有投资线路，上面的机车和客车并不属于公司，如果没有车流路过，那么公司也只能眼睁睁地看着自己的线路被闲置，“铁路是联动机制，自己跑也不行。”肖德贵说，之前的线路车流路过量是原铁道部来分配的，所以合资铁路公司想独立发展很难。因此，而近几年来，除了一些能源型企业出于自身业务需要之外，几乎没有新的社会资本再进入铁路，一些原先进入铁路的资本甚至纷纷退出。

虽然是合资铁路，但没有按照市场化运作，公司的管理很不规范也是造成亏损的一个很重要的原因，“最初原铁道部一家说了算，所以股东积极性并不高。”肖德贵如是评价。公开资料显示，很多合资铁路的控股方是地方铁路局，作为大股东，路局一般都以传统方式管理公司，比如在领导干部的任免上，按照《公司法》规定，应该通过这个公司董事会来决定，但实际上，这项工作根本不会通过公司董事会，而是路局自己说了算，“结果就管死了。”

16家企业投资数千亿修铁路

蒙西铁路是典型的合资铁路，与其他合资铁路不同的是，蒙西铁路从一开始就备受欢迎，这直接表现在，参与蒙西铁路建设的投资企业高达16家之多。“大家都认为这条铁路肯定会赚钱，所以都抢着投资。”中国工程院院士王梦恕如是说。

建设蒙西铁路的构想是董焰在几年前率先提出的。彼时，董焰去湖北襄樊参加一个会议，在谈到铁路建设规划时，他说，襄樊应该有这么一条铁路，从内蒙到襄樊，从襄樊到九江，再南下洞庭湖，再到洞庭湖南边，“这是你们的生命线。”

这个建议一说出来，与会的襄樊市主要领导一下子就兴奋了起来。之后，经过初步商议，他们认为这是一个可行性的建议，随后就开始了各方面的积极工作，包括去游说铁道部和相关地区。虽然从提出至今，已经过去了几年的时候，但现在的蒙西铁路建设已经取得了阶段性的进展。

就在这个月中下旬，蒙西铁路论证会举行，这意味着，蒙西铁路的修建又向前迈进了一大步。按照有关规划，这条经过内蒙古自治区、陕西、山西、河南、湖北、湖南、江西省，线路全长1837公里的运煤专线铁路将于2013年内正式开工。

根据发改委相关文件，蒙西至华中铁路段预计投资估算将为1539.7亿元,其中540亿元将由蒙西华中铁路公司的发起人（包括中国铁投在内的16家企业）以出资注入资本金的形式筹集。

除了中国铁投占注册资本20%，中国神华、中煤能源、国投交通公司、陕西煤业化工集团有限责任公司、淮南矿业（集团）有限责任公司、伊泰煤炭分别占注册资本的10%，剩余10%属于一些占注册资本很少的小型投资人。

2013年蒙西铁路被列为国家的重点项目，预计将分三段开始施工，它的建设方式是由地方政府、铁路总公司、地方铁路局和一些还有煤矿企业共同组建。如今投资已经基本落实，三段铁路会同时开工，“三段加起来，投资预计在三四千亿吧。”一名接近铁总的人士预计。他说，现在条件准备充足了，就准备组织班子，组织人手开始干，这已经没有什么大的问题了。

除合资铁路外，在今年批复建设的西武高铁中，有关部门提出了一个全新的铁路建设模式—沿线城市政府联合组建股份公司。董焰认为这是一种新的机制，他说，从大的方面讲，如果把铁路一段段分割开来由某个公司来分别经营，这对铁路的运输能力和组织能力都是不太有利的。但是反过来，铁总由于资金缺乏，通过分割铁路的方式来吸引当地的关注和诉求，共同出资建设铁路，这是有利的一面。

“现在的矛盾，主要是建设资金的需求和最后充分发挥铁路运力之间的矛盾。”不过董焰倾向于先建成铁路，然后各方在共同努力来协调发展。“怎么有利于铁路的发展，就怎么调整。”董焰说，如果组建独立的公司运营对发展好，那就还是独立的公司。如果为了和大铁路联网，共同的组织运输，统一的管理与运转机制，那就统一的管理。

“盈利性的铁路由铁总自己想办法，公益性的，战略性的铁路由国家投资，铁总对其承担监管职能。”邹平座说。

铁路发展基金之争

作为铁路投融资体制改革的一大亮点，酝酿中的铁路发展基金预计今年内有望推出。按照铁总的设计，即将推出的铁路发展基金，将以200亿元的中央预算内资金、450亿元的铁路建设基金，再加上前述从交通运输部划拨铁路的约150亿元车购税为主体，初期争取吸收到200亿元的社会资本，形成约1000亿元的融资量。

关于铁路发展基金的设立和发展，董焰表示怀疑，他认为该基金的“可持续性发展”可能不会太好，“就是我拿钱要用在我身上，不能我拿钱，你来用在我不知道的地方。这也是一个大的问题。我拿钱用在我身上我还愿意点，用在别人身上，我肯定不愿意。”

事实上，早在2012年5月，国家发改委就如何吸引社会资本进入铁路融资方面出台了《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》。同年8月，国家发改委又立项社会资本进入交通运输领域的课题。

同一年，财政部还会同了有关部门着手修订了铁路建设基金征收使用管理办法，试图实现铁路建设基金的“扩容”；与此同时，国家发改委也研究了城际铁路、轨道交通项目等基础设施建设项目发行私募债券的可操作性。

但对于有着数万亿贷款的铁总来说，肖德贵认为铁路发展基金筹集的上百亿甚至几百亿根本没什么作用，连利息都不够还，“杯水车薪”。

铁路融资的一个很重要的渠道就是投资主体要多元化，比如组建股份有限公司，有资本金的，可以直接投入基本金参股，地方政府没有资本金，就用土地来参股。这是说，在修建铁路的时候，拆迁费用也是被计算在成本之内的，但这笔钱最初的时候是由各地方政府先行垫付，等铁路全部修好以后，按照资金比例，转成股份。此前修建铁路的时候，原铁道部都要占到50%以上的股权，“要控股”。肖德贵说，此外，上市、发行股票、发行债券也是融资主要的方式。

中国人民银行研究局研究员邹平座则对时代周报明确表示，铁总是一个央企，所以其要继承从铁道部转过来政策性的公共物品的管理职能。他说，很多战略性投资，公共物品的投资，中长期发展的投资，都应该由政策性金融以及通过中央的财政来解决。“这个部分利息应该由政府来支出。”

关于下放地方铁路的经营，董焰说，地方铁路的经营权受到铁路运输的特殊性制约，必须要联网运输，“地方铁路的经营权是否下方不重要，重要的是怎么样用一种市场化的机制来共同运输和管理。

肖德贵觉得对于地方铁路来说，不仅要有配套的政策，还有宽松的经营环境，无论是价格，还是税收，都按市场化运作。“可以考虑实行地区运价，不一定要国家发改委来审批价格，跨省的铁路由国家发改委批，省内的铁路完全可以由地方政府自行来确定价格。”

铁总“未来的生意”

1992年，原铁道部就认为中国铁路的投资不能由铁道部单一投资，那时候一个普遍的观点就是，单一投资的模式会制约铁路发展。当时提出的是要确立市场经济体制，其中一个重要模式就是建立现代企业制度。1995年，原铁道部给铁路部门的研究专家们布置了一个课题—如何建立现代企业制度，其核心问题就是公司制。比如铁路怎么走向市场、铁路改制的总体方案等。

不仅如此，当时的铁道部还提出要投资主体多元化，想吸引地方政府来投资铁路。刘志军担任铁道部部长的时候，曾经把全国各个省都走了一遍，并和内蒙古、湖北、广西、江苏、浙江等地方政府都签订了铁路建设的战略合作协议。也就是从刘志军时代起，全国铁路进入了高速发展的时期，同时也进入了高度集权的时期。

2011年3月，盛光祖出任铁道部部长。当年5月，盛光祖再次提出铁路要转变发展方式，并明确表示铁路发展要由单一经营向多元化经营转变。无数历史经验告诉我们，任何一个企业的发展只有依靠自身优势且多元化发展，才能让企业越来越壮大。肖德贵的研究是，铁路要依靠运输优势去发展产业，他举例说，比如发展旅游，让旅客到铁路的商铺买东西，吃铁路的饭店，住铁路的酒店，坐铁路的火车，所有的一切都围绕旅客，形成吃住行游购一条龙服务。

肖德贵设想的铁总未来很美好，他说，未来铁总可以搞房地产，也可以搞专用线服务，铁总有线路和设备优势，可以为地方企业和政府提供专业的服务，“不是靠单一的运输模式，而是多元化模式。”肖德贵说，高铁晚上不跑车，就可以开展点到点的快递业务，比如专门开一列车快递列车，“这比公路运输要快很多。”

邹平座表示，铁路的市场融资就是这样。先要把市场做起来，才能使资本市场有充足的资金流转。邹平座说，这是市场化的方向，是不可动摇的，当然政府和市场的关系也要明确，如果把铁总拖垮，那最后什么都建不成，“未来铁路的价格，要逐步放开，保持适当的盈利水平，与国际接轨。”