发展强弱不匀 京津冀产业一体化亟待全面突破

在中央及京津冀四方共同推动下，京津冀产业一体化工作已经取得了一些局部突破，并开始全面深入展开。具体来讲，京津冀协同发展规划编制和各地规划修编工作取得阶段性成果，京津冀三地分别签订框架合作协议和部分产业转移协议，相关区县（市）、园区协调对接逐步展开，新材料加工、装备制造等领域的产业合作项目稳步落实。

进展缓慢问题不少

京津冀产业一体化已经取得一些突破，但总体上进展仍然缓慢，主要表现如下：

一体化推进机制尚未建立。京津冀产业一体化发展规划、重大政策和重大项目区域层面的沟通协调制度化程度较低。部分地区甚至争抢承接北京功能疏散和产业转移，导致新一轮无序竞争。

京津产业溢出效应发挥不足。京津尤其是北京目前尚处在一个对资源进行吸附的阶段，形成“洼地”效应，难以形成对周边地区的辐射带动作用。

一体化合作范围和深度不够。当前京津冀产业合作以产业承接和转移为主，部分地区仅仅注重存量转移，增量合作相对缺乏。在增量合作、区域整体转型升级方面，三地几乎尚未有重大推进动作。

产业同构现象比较严重。京津冀三地已形成众多大大小小、产业链条较为完善的、与本地发展规划相符的产业集聚区。集聚区内的企业大多是一条产业链上相互关联、相互协作的关系。京津冀产业结构处于工业化发展的不同阶段，整个区域呈现出较强的同构竞争。三地产业结构相似系数达到0.83，造成产业同质化趋势明显，产业园区、产业链、功能链合作不够充分，产业梯度转移对接路径尚未形成，区域内产业结构调整、提质增效亟待突破。

区域一体化市场未能形成。市场在区域一体化发展中的主体作用发挥不足，尚未建立要素自由流动、资源高效配置的产业发展格局。

发展不一强弱不匀

京津冀产业一体化进展缓慢，主要原因在于：

强战略弱规划，顶层设计仍缺乏。京津冀协同发展已经成为国家发展战略。京津冀一体化正在先易后难地推进，海关、交通、旅游等单项顶层设计已全面展开，但涉及三方关注及博弈焦点的功能定位、产业定位等关乎产业转移及产业合作的导向性规划出台缓慢。正是由于顶层设计的缺失，使京津冀三地的功能定位和产业定位不清，也直接导致了京津冀三地的产业对接存在一定的盲目性。

强京津弱河北，区域内部发展落差较大。与本就拥有发达经济基础的长三角、珠三角不同，京津冀地区经济发展水平不均，表现在北京内部的首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区与生态涵养发展区的不平衡，以及京津冀之间的不平衡。从内部来看，首都经济发展的不平衡降低了北京市整体的经济辐射能力；从外部来看，北京的经济发展水平、生活配套、工资待遇福利等明显高于天津与河北。就承接条件而言，天津与河北产业园区及集聚区的建设标准低于北京，尤其河北发展比较落后，北京的企业不愿意转移出去，导致京津冀产业一体化进展缓慢。

重政府轻市场，产业合作活力不足。产业一体化是经济发展到一定程度所引起的辐射效应。目前北京各区县的经济发展水平尚不平衡，市场并没有发展到可以自然辐射周边的程度。实现京津冀产业一体化，离不开必要的行政手段来推动，但必须以遵守市场规律为前提。行政手段能够在短期内取得明显效果，但如果缺乏配套的市场环境，其转移和承接的局面难以持续。因此，即使依靠行政手段给予前期推动，也需要明确企业的主体性作用，政府在产业一体化中的职责应该是规划引导而非指令分配乃至越俎代庖。如果政府过多干预以及忽视市场规律，必然导致京津冀地区的产业对接缺乏自主性与能动性，使整体产业合作缺乏活力。

重存量轻增量，利益共享思路窄。重存量轻增量的直接后果是各方更多注重于产业承接和产业转移，而缺乏对产业转移的整体算计。各方利益至少包括：政府要考虑的税收、就业，企业要考虑的生产成本和市场需求，员工要考虑的收入和家庭，居民要考虑的附带受益，等等。北京与天津和河北已经分别签订了项目转移协议。但从具体产业上看，与技术密集型产业转移相比，劳动密集型产业转移更容易达成一致意见。从具体转移项目上看，企业积极性并不高，部分企业对迁出北京甚至存在较大抵触情绪。如何在产业一体化中实现各方利益的共同提升而不是零和博弈，这需要进一步拓宽产业一体化的视野，从更高角度考虑京津冀产业一体化和整体的转型发展。

重发展轻基础，要素环境约束仍然较强。京津冀总体上水资源严重短缺，生态环境约束明显，人口资源环境协调发展压力较大。一些城市规模过小、基础设施和社会服务设施不完备、功能不健全。部分产业承接地区甚至没有充足的土地和产业发展所需要的人才，土地、人才等要素缺乏仍是制约产业一体化的一大瓶颈。

打破“一亩三分地”思维

推进京津冀产业一体化，需要坚持政府引导、市场主导、注重民生、绿色发展、合作共赢、有序推进等原则，以打破“一亩三分地”思维为出发点，以项目带动和园区合作为载体，存量调整和增量提升并举，不断创造合作发展新模式，积极推动京津冀产业全面转型发展。具体建议如下：

强化顶层设计，引导产业有序发展。在中央工业主管部门指导下，完善京津冀三地工业主管部门和行业协会一体化有序推进制度，形成多层次一体化推进机制。加快出台京津冀产业一体化规划，明确三方产业定位，促进存量产业调整和增量产业的引进提升，避免产业同构、恶性竞争及产业对接的盲目性。

设立一体化发展基金，完善利益补偿及共享机制。京津冀产业一体化的核心是创造三方共赢的合作局面，而非单方面的产业承接与转移，只有合理地平衡区域协作中的利益冲突，才能实现三地的良性互动，达到互惠互利的目的。设立一体化发展基金，要坚持“政府引导市场主导”原则，创新基金运作模式，以项目运作的方式共同投资，投资收益三地协调利用，主要用以补偿三地产业一体化中的利益损失，例如生态利益的补偿、企业外迁的补偿等。建立利益分享机制。三方协作需要合理的利益分享，可通过援建模式、托管模式、股份合作模式、产业招商模式等园区合作模式实现。

实施清单管理，促进三地错位发展。清单管理是在对存量布局进行优化的同时，合理引导增量发展，避免产业同构。实施清单管理的主要手段是制定行业准入标准，根据京津冀三地的功能定位、产业定位及环境承载能力等，分别制定适合三地发展的行业准入标准，对不符合标准的存量予以淘汰，对符合标准的增量予以引进，适度引入量化考核目标，并按照京津冀一体化的要求布局增量、调整存量，实现三地产业链的错位发展。

搭建产业对接平台，促进增量和存量协同发展。政府应引导和支持区域内企业间合作，加强三地政府及企业间的沟通与协调。在充分发挥市场主体作用及政府职能的基础之上，加快构筑三地产业对接平台，对三地产业链、产业园区、产业发展现状进行摸底，实时发布三地产业动态信息，实现三地信息共享，充分发挥市场主体作用，完成三地间的产业对接。最终实现三地间的信息协同、资源协同、政策协同，提高京津冀产业合作水平与效率。

加强统一市场建设，优化产业发展环境。一是加快京津冀共同市场、共同设施和共同资源建设。整合京津冀商品市场、人才市场、科技市场、金融市场，统一市场准入门槛和产品质量认证标准，消除妨碍市场自由贸易的机制，消除地区贸易壁垒，共同打造一体化流通市场。二是逐步改变过去按行政级别划分配置资源的惯例，完善地方财税和政策性信贷等一体化配套支持政策，加强横向交流，打破边际、打通格局，有效实现产业聚集和城市功能协同效应。三是完善基础设施建设。率先统筹完善三地交通网络、能源、水利、港口、民生等基础配套设施的建设，提升产业转移承接地的配套设施、园区建设及服务水平，优化产业发展环境。