珠三角：建设更具竞争力世界级城市群

改革开放前30年，珠三角一直是我国城镇化的重要支点，吸纳了大量的外来人口，同时也是引导中国融入全球化的重要动力。改革开放30年后，为适应新时期进一步深化改革的要求，珠三角被赋予新的使命。《国家新型城镇化规划》要求珠三角以建设世界级城市群为目标，在更高层次参与国际合作和竞争。这预示着珠三角迈入转型发展的新阶段，建设世界级城市群成为珠三角新一轮发展的核心目标。

国家参与全球竞争重要空间载体

随着经济全球化与区域一体化的发展，国家、区域之间的竞争越来越集中地表现为城市之间的竞争，特别是具有一定国际影响力的大城市、特大城市之间的竞争。以城市群组织形式为代表的城镇密集区域，成为集聚国内乃至国际经济社会要素的巨大影响空间。这些大型城市群地区被认为是最成熟的世界级城市群地区。世界级城市群已经成为国家经济发展、参与全球经济、提升国际竞争力的重要空间载体。

目前，珠三角城市群作为国家三大城市群之一，对全国经济社会的发展起到重要支撑引领作用，其中心城市的发展完备度、区域城市体系与城市网络的联系度已经初步达到世界级城市群的水平，但与成熟的世界级城市群地区仍存在一定的差距。如何建设世界级城市群，我国尚缺乏经验，国外却已有近百年的大型城市群规划发展历史。

尽管与西方相比，我国城镇化在动力机制、资源条件及政治基础上与他们存在天然的差距，城镇化的路径不尽相同，但仍然面对一些共性的问题，例如人口快速集聚与产业发展转型带来的经济、环境、社会等方面的挑战，对在区域层面制定政策、规划以解决问题的要求，以及对区域发展与国家目标关系的认识等。研究这些地区的发展历程、问题与解决方法，在立足自身的基础上作出比较，可以为珠三角提供有益的借鉴。

增强全球竞争力和可持续性发展

世界上业已形成的几大城市群在近半个多世纪以来普遍经历了三个发展阶段。首先是二战之后的高速城镇化与工业化阶段，战后的东京、巴黎等城市经历了经济快速稳定的增长和人口的大幅提高，加快推进城市化的发展进程。但与此同时，城市的快速膨胀以及重工业成为支柱产业后，东京、巴黎等城市群面临着人口过度集聚、环境污染、交通拥堵等问题，纽约则出现了以公路为导向的低密度郊区蔓延。在此背景下，区域性规划应运而生，成为疏散人口、限制城市的无序蔓延的关键政策举措。

六十年代中后期到七十年代进入了产业转型升级与城市多中心发展阶段。随着第三产业快速增长，工业向外围迁移，几大城市群开始从区域层面上寻找新的增长点，建设新的中心城市，使区域空间形态由单中心向多中心发展。中心区在向外疏解的同时，面临着“去工业化”和产业向高端现代服务业的转型，更新改造成为提高城市生活品质的主要方式。这一时期，区域规划以区域格局的重构为主题，通过区域高速公路网和地区性地铁的建设、快速干道的延伸、铁路网的更新改造以及城市公共交通运输系统的完善，建立了完善的区域性交通运输系统，奠定区域网络化的基础设施架构；并沿城市主要发展轴和城市交通轴建设卫星新城，建设区域主要公共服务设施促进城市群由单中心向多中心城市结构转变。此外随着城市群网络的完善，区域的生态环境、中心区的人口阶层分化等生态、社会问题也逐渐成为规划关注的重点。

进入上世纪九十年代后，几大城市群纷纷制定新的发展战略以谋求增强国际竞争力和发展的可持续性，试图在全球急剧变化的形势下立于不败之地。其新型发展战略的一个本质特征是发展重心由追求经济发展转向追求社会和谐转变，形成以人为本，可持续发展的规划愿景。在远景规划层面，芝加哥提出要建设“更宜居与更具竞争力的地区”，构建多元化的宜居社会，形成以优美的自然环境、强大的全球竞争力和管理协作能力闻名的区域；纽约针对全球气候变暖的挑战，以及城市土地、水资源、交通、基础设施等方面的问题，重点对城市物质空间进行规划，谋求居民生活幸福感的提高和城市竞争力的提升，提出“创造一个更绿色、更美好的纽约”。

在新的发展战略指导下，增强全球竞争力和发展的可持续性成为关注的核心。为增强全球竞争力，在经济发展方面普遍采取的政策是推动创新驱动的产业转型升级，强调研发的驱动能力，强调生产者服务业的发展，以谋求在全球经济中占据领导地位。

对于中国这样的发展中大国，在推动高端生产者服务业发展的同时，更要注重先进制造业、消费性服务业以及研发创新、文化创意等经济活动的均衡发展。为促进可持续发展，几大都市圈尤为关注环境友好、交通高效和文化多样的区域一体化发展。例如东京都市圈遵循“公共交通优先”原则建立起了全世界最密集的轨道交通网络，对促进区域一体化及城市间的高效协作起着至关重要的作用。

传递和转移全球化势能的“高地”

英美模式的世界城市建设，往往突出强调了城市的全球抱负与国际面向，认为城市可以单纯通过担负国际功能乃至离岸业务、中转职能来达成经济结构与规模的跃升，即所谓的“离岸发展”，突出城市的国际化、甚至强化全球性联系，可以使城市超越所在区域和国家的发展状态，而从全球化浪潮中汲取活力，达成更好的发展表现，由此在实践中出现“去国家化”“超国家化”倾向。但无论是全球金融危机，还是上溯到上轮亚洲金融危机和墨西哥金融危机，国际投资从来都是出逃的主力，而受打击最重的恰恰是他们之前蜂拥而至的所谓国际大都市、世界城市。

城市以及城市群的发展，可以“超前”但不可能“超越”其腹地的发展阶段而单独获得领先于整体发展水平的目标成果。因此，除了“离岸发展”，世界级城市群应同时重视“在岸发展”，形成面向全球与国家的双重发展取向。“在岸发展”取向就是强调塑造世界级城市群的国家目标，强调要首先关注和经营好城市自身和直接腹地，谋求根植性的发展，以此作为实现或巩固地位的力量所依。发展世界级城市群的终极目标在于通过自身的塑造强化整个地区和国家对于全球化经济的参与度和影响力，引领国家的发展，而不是成为失控的、游离的“飞地”。对于后发国家而言，塑造属于自己的世界级城市群，需要明确其国家目标，将其视为保证国家崛起、提升国家能级的关键，应该从国家战略的高度来予以实施。

在新的全球形势下，珠三角世界级城市群的建设，要尤为关注竞争力，关注可持续发展。特别是珠三角当前面临着城市群的网络化程度较低，中心城市优势不明显，城市创新体系尚未形成，区域一体化制度壁垒尚未突破等问题，更需要借鉴上述城市群的发展经验并结合珠三角当前的发展阶段来制定建设珠三角世界级城市群的方向、方法。关注竞争力，需要加强创新驱动的产业发展，促进产业多元化，突破行政体制壁垒推进区域一体化，形成珠三角地区在全球生产、消费以及控制管理环节的独特优势。关注可持续发展，需要着眼于高效的交通网络，可持续的生态环境，以人为本的社会效应，以及多元包容并体现地方特色的文化，实现经济发展与环境、社会的高度协调。

“全域规划”与“打造世界级城市群”

许学强（中山大学原党委书记、教授、博士生导师）

一、珠江三角洲全域规划与打造珠三角“世界级城市群”

近二十多年来编制过多次珠江三角洲规划，并多以打造“珠三角世界级城市群”为目标，为此，这次全域规划之前应对前几次规划作一个检讨，哪些实施了，哪些在实施中，哪些还没实施，哪些根本就无法实施。检讨得好这次全域规划就事半功倍，也符合习总书记所说的“一张蓝图干到底”，彻底避免“一届政府一张蓝图”的现象。事实上珠江三角洲已形成区域性城市群雏形，实现“世界级城市群”目标定位的关键在于区域内城市从竞争走向协同，发挥1+1>2的整体效果。珠江三角洲全域规划在对功能布局、基础设施、产业规划、环境生态保护等方面进行整体性综合考虑的同时，更要树立起区域一体化的发展共识，以绿色、人文、智慧和宜居为导向，把珠三角打造成为经济实力和人口规模达到世界级水平的城市群，成为全球城市体系重要组成部分。

二、珠三角要打造“世界级城市群”必须联手港澳

从地理或地域看，港澳就是珠三角一部分，珠江口虽有深珠，但无论怎样也不能代替港澳的地位和作用，广州虽为国家中心城市，华南、广东政治经济文化中心，却也不能完全取代港澳在全国和全球的地位。港澳兴衰离不开珠三角，珠三角与港澳唇齿相依，唇亡齿寒！所以习总书记提出联合港澳打造“世界级城市群”。世界级城市群需要具备顶尖的经济全球化水平，参与高层次的国际合作和竞争的优势。改革开放后，香港和澳门在引领珠三角嵌入全球化进程起着关键作用，积极参与国际分工成就“世界工厂”。珠三角正处于经济结构转型阶段，打造“世界级城市群”必须重视深化港澳合作，发挥香港和澳门在金融、技术、人才和管理等方面优势，通过优势互补和产业协作实现国际化接轨，联手打造更具竞争力的全球性城市区域。

三、“世界级城市群”必须建立一套完善、权威、高效的协调机制

我曾说过，协调既是规划手段，又是规划目的，协调也是生产力，协调也是GDP。要把协调贯彻到规划、改革发展的全过程。规划立法，增加权威性，有利协调。政府和民间组织可成立协调机构履行协调任务。我们知道，“利益协同化”是世界级城市群发展最鲜明特征，而利益平衡和互让的实现需要一系列平衡经济利益的机制保障，以统筹协调区域内各城市的定位与分工、资源合理配置、基础设施衔接、环境保护、人口综合管理等重大问题。目前，珠三角已经基本实现生产一体化，建设“世界级城市群”的目标必须冲破传统的行政壁垒、诸侯经济，建立起完善、权威、高效的协调机制，实现规划协调管理和成本利益共担，从功能性一体化向制度性一体化转变。

四、“世界级城市群”必须拥有庞大、现代的产业体系

“世界级城市群”往往是一个国家或区域的经济核心区和增长极，具有完整的现代产业体系和合理的国际分工协作体系。打造更具综合竞争力的世界级城市群，珠江三角洲应当发挥产业集群和经济规模的比较优势，加快实施生产性服务业与先进制造业“双轮驱动”，升级成为具备创新特征的世界现代制造基地，形成中小城市合理分工、功能互补、协同发展的产业格局，以庞大和现代的产业体系支撑城市群的发展。在建立现代城市体系过程中，可能出现以制造业为代表的传统工业从城市中心撤离或衰竭，而以文化创意和休闲娱乐为主的新兴产业逐渐兴起的情况。要不断营造舒适便利的生活环境，吸引和留住人才，人才越多，“世界级城市群”的可能性才越大。

五、“世界级城市群”必须在人流、物流、信息流、资金流方面构建方便、快捷的网络体系

“世界级城市群”是空间组织紧凑、经济联系紧密、高度一体化的城市群体，需要以发达的交通、通信等基础设施网络作为依托。目前珠江三角洲已拥有高速公路、铁路、城轨、航空等一体化综合性交通网络，在打造世界级城市群过程中应充分发挥综合性机场、港口以及宽带网络等基础设置的作用，注意建立便捷高效的多式交通换乘联运系统，注意各种运输方式之间的能力匹配，构建起完善、便捷、统一的交通信息网络体系，促进珠三角人流、物流、信息流、资金流加入全球体系的交换和互动。

致力于通达性

——三州大都市区第三次区域规划的经验与珠三角区域交通转型发展的目标与策略

周剑云（华南理工大学建筑学院教授、博士生导师）

目前，珠三角正在编制全域规划，这是自1994年编制完成“珠三角经济区城镇群规划——协调与持续发展”和2004年编制完成的“珠三角城镇群协调发展规划”之后，第三次编制的珠三角区域规划。1995年，“纽约—新泽西—康涅狄格三州大都市”编制完成第三次区域规划（以下简称“第三次区域规划”），实施至今已近20年，并取得显著成效。借鉴第三次区域规划的经验，聚焦于政治和社会制度影响不明显的区域交通规划与发展策略，汲取已经行之有效的措施和方法，能够为珠三角全域规划和转型发展提供有益的启示。

当时，三州大都市区域交通面临着交通拥堵与交通设施使用不足同时存在的问题。针对该问题，第三次区域规划致力于通达性，“倡导区域交通设施与管理的转型与提升”，这些有益的思想、措施和建议大致可以归纳为以下三个方面：

第一是规划思想的转变，将区域交通的发展目标确定为通达性。通达性，即将流量与流空间整合起来综合考虑，不仅考虑空间还兼顾交通工具的特性，并通过交通政策调整“人流和物流”的规模与方向，使“流”与“流空间”相互适应，达到经济规模。不仅如此，第三次区域规划还将“通达性”与社会目标与环境目标整合起来，为了创造人人平等的发展机会以及保护区域绿地，需要提高居住与就业中心等公共交通的通达性，并实施以区域中心为发展依托的公交系统策略。

第二是提出详细而具体的交通目标。第三次区域规划在区域交通方面提出了16项目标，都是在深入的现状调查和多方协调的基础上由问题转化而来的，因此极具针对性并且非常具体，比如第6项是“改善纽约地铁最拥挤路段的状况，包括莱克星顿大道和皇后区E、F线等”。同时，交通目标与区域发展总体目标相协调，比如为促进区域交通网络的整体效率规划提议的第13项目标是“为区域公交建立通用的收费系统”。借鉴以上经验，本次全域规划应当将交通规划的重点由交通设施建设扩展到交通网络的连通性以及可持续发展上，针对现实存在的具体问题提出清晰而明确的规划目标。

第三是规划建议与规划目标之间内在的、具体的关联。“通达”是第三次区域规划的目标，“通达”的定义是“为就业中心提供良好的交通服务、改造货运系统，以提高道路网使用效能、减少拥堵来增强区域的经济实力”。通达从人流、物流和道路使用三个层面确定交通规划原则，人流组织的要求是改善“到就业中心的交通服务”，货运系统的目标是“改造”，道路系统的规划目标则是“提高效能”。与之关联的规划建议分为四个方面：

（1）提升公交系统，具体包括减少车厢节数、增加发车频率和提高非高峰时段的行车频率以及使区域“智能卡”和自动收费系统得到通用等12则具体建议。建议内容初看十分繁琐和细致，然而，仔细分析区域交通的现状调查报告，公交问题的核心就是这些细节问题，解决公交问题需要从这些细节着手。

（2）建造区域高铁系统，新增铁路轨道。区域轨道交通系统是全球大都市区域提升竞争力的主要方面，世界各大都市区域都制定了雄心勃勃的发展规划，三州大都市区的区域轨道交通发展目标是比肩和超越巴黎、伦敦、东京和德国等大都市区域的轨道交通系统，并提出了具体举措。以此为鉴，珠三角的区域轨道交通体系建设尚处于初期阶段，不能仅停留在联结珠三角城市之间和服务城际之间的作用，而应瞄准世界大都市区域交通发展的目标，采取适当超前规划和建设策略。

（3）通过物质环境改变和市场手段，消除交通拥堵。消除城市交通拥堵有两种手段，一种是遏制交通量的增量，二是拓宽城市道路空间。第三次区域规划最突出的是通过市场手段来解决交通拥堵，如对可能引发更多土地开发的新建公路项目予以否决，以及根据不同时段的交通拥挤程度建立差异化的电子收费系统等等。

（4）提升货运的竞争能力。现代产业分工逐步细化和深入，联结产业的关键链条就是货运系统，从计算机等高附加值产品运输的飞机货运系统，到电商的消费品物流配送，都极大地改变了传统物流系统，规划应当适应这种变革。第三次区域规划在当时顺应形势提出了通过投资铁路建设，由铁路来承运长距离运输的固体废弃物等建议。这些20年前的改进货运系统建议可能已经不适应今天的现实和珠三角的发展特点，但珠三角全域规划应对货运交通予以重视。

珠三角区域发展面临转型，转型不是唯一的，而是一种选择。作为发展的选择，区域规划应当自身首先转型，以新的规划思想、理念和方法促进区域转型发展。回顾过去，第三次区域规划对区域发展趋势的预测和判断是准确的，规划建议极具前瞻性和可实施性，十分值得借鉴。就区域交通系统规划而言，值得学习的首先是观念转变，即由关注交通设施建设扩展为“通达性”；其次是交通目标确定应当与区域交通问题结合起来，目标是问题的选择与转化形式；第三，规划建议应当清晰而明确，每条建议都应明确实施主体、实践方法和步骤，真正实现由目标规划向行动规划的转变。