建立健全防范和化解产能过剩的长效机制

产能过剩长期以来是抑制中国经济发展的一大“痼疾”，在政府多轮治理后，均未达到预期目标。本届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中指出，要“建立健全防范和化解产能过剩长效机制”，并加大“产能过剩”等指标在政绩考核体系中的权重。
 

五大行业产能利用率低于国际水平
 

产能即生产能力的简称，一般认为，产能过剩即为成本最低产量与长期均衡中的实际产量之差。产能过剩是一个相对概念，产能是否过剩，需要在纵向对比产量增长过快、过猛的同时，考察在什么范围内、相对于多大的有效需求而言。产能过剩还是一个结构性概念，同样的产能会因质量不同、档次不同，对经济增长的影响以及对环境的污染程度相差迥异。
 

衡量产能是否过剩，业内普遍使用三个指标：一是产能的利用率高低，每个行业的产能利用率判断依据不同，比如钢铁行业的合理产能利用率在80%左右；二是产能过剩会不会给行业带来灾难性影响，主要表现为行业利用水平大幅下降，行业的创新能力受到很大伤害，甚至造成严重亏损；三是是否会引起系统性风险，如金融方面的风险。
 

改革开放以来，中国出现过三次较为明显的产能过剩。第一次是上世纪90年代初，历经三年治理整顿。第二次是在上世纪90年代末到本世纪初，主要受亚洲金融危机影响。第三次是在2003年中国进入新的经济周期，许多行业的产能过剩问题逐步突显，并自2008年起渐次达到高峰。
 

依据衡量指标，目前中国的产能已经偏离了市场经济的正常水平，正面临着新一轮的过剩危机。今年的《政府工作报告》提出，当前我国经济社会发展中存在的突出矛盾和问题之一，就是产能相对过剩的矛盾有所加剧。
 

国家统计局副局长许宪春表示，当前产能过剩集中在低水平的重复投资上，经济低水平产能过剩与高端制造产能短缺并存，钢铁等基础原材料产能已呈现绝对过剩。
 

根据国务院今年10月印发的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（以下简称《指导意见》），2012年底，中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。其中，钢铁、电解铝、船舶等行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难。部分产能严重过剩行业仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。
 

全国PPI连续20个月同比下降
 

“供过于求”原是市场经济的一种正常表现，产能过剩是市场的自我调节过程，是一个保证市场充分竞争的必要前提，通过这种方式可以使有竞争力的企业脱颖而出。然而，当产能过剩超出一定范围，则会给经济发展带来负面影响。
 

产能过剩的增加将导致物价总水平明显下降，形成很强的通货紧缩压力，加大宏观经济的不确定性。产能过剩使企业的投资预期随之下降，企业会依势合并或关闭一些工厂，这将直接导致失业，打击居民的收入和消费，由此使经济增长面临越来越显着的下行压力。而企业开工不足，资源闲置浪费，库存增加，成本上升，产销率下降，净利率降低，负债增加，致使银行不良资产增加，进而将风险传递至金融行业。
 

眼下，产能严重过剩已成为中国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源。企业经营困难、财政收入下降、金融风险积累等，都与产能过剩密切相联。在此影响下，中国工业产品供大于求的矛盾加剧。 2013年10月份，全国工业生产者出厂价格（PPI）同比下降1.5%，已连续20个月同比下降。
 

当前，中国出现产能严重过剩主要受发展阶段、发展理念和体制机制等多种因素的影响。国务院《指导意见》总结分析了造成中国产能过剩的四点原因：在加快推进工业化、城镇化的发展阶段，市场需求快速增长，一些企业对市场预期过于乐观，盲目投资，加剧了产能扩张；部分行业发展方式粗放，创新能力不强，产业集中度低，没有形成由优强企业主导的产业发展格局，导致行业无序竞争、重复建设严重；一些地方过于追求发展速度，过分倚重投资拉动，通过廉价供地、税收减免、低价配置资源等方式招商引资，助推了重复投资和产能扩张；与此同时，资源要素市场化改革滞后，政策、规划、标准、环保等引导和约束不强，投资体制和管理方式不完善，监督检查和责任追究不到位等。
 

而造成中国产能过剩的深层次原因在于，政府主导型增长模式使市场化改革不到位，市场协调机制难以发挥作用。行政力量干预投资和经济增长的能力过强，地方间形成恶性投资竞争，使产能扩张难以抑制。
 

回归市场、建立长效机制
 

在2009年 “四万亿”投资计划带领下，企业固定资产投资热情攀升。如今正是行业前期投资下产能释放的高峰时期，但随着经济总需求的逐季下行，产能过剩问题日渐突出。产能过剩，已成为制约中国加快产业结构调整、促进经济转型升级的重大考验。
 

对于这个几乎每5年就出现一次的老问题，新一届政府大力出台了前所未有的治理举措。2012年中央经济工作会议后，中央领导就此10多次作出批示。三中全会前夕，以国务院名义发布化解产能过剩总体方案，意味着问题重要性提升。
 

据国家发改委相关负责人透露，为了酝酿本轮调控政策，四个部门对8个省市进行了调研，又征求了12个部门的意见，对39个行业进行了统计，共调查近50个重点企业。
 

最终，《指导意见》确定了坚决遏制产能盲目扩张、清理整顿建成违规产能、淘汰落后产能、完善市场机制等化解严重产能过剩矛盾的八大具体任务。加之新近出台的三中全会“改革决定”，中央已经明确，以建立健全防范和化解产能过剩的长效机制彻底根除这一“痼疾”。
 

所谓治标要治本、力气要用在刀刃上，以往的政策措施更多的是单纯要求禁止扩大过剩产能，调控效果不尽人意。而参与制定解决产能过剩政策的国家发改委产业协调司司长陈斌介绍说，最近的研究理念变以往的制止、抑制为化解，更加突出依靠市场力量调整和优化存量，更加突出建立和完善以市场为主导的化解产能过剩矛盾长效机制。
 

长效机制，就是要减少政府的投资拉动和项目审批，厘清政府与市场的边界，要让企业对自己的投资行为负责任，让市场机制真正发挥作用。
 

具体来说，首先要改变各级政府过度利用行政力量推动产能扩张、推动经济发展的模式。要对地方政府的资源动员能力给予一定的约束，使土地、矿产资源的出让公开、透明、合规，要避免对投资、对金融领域的直接干预，避免用财政直接补贴投资。
 

其次，建立新型“准入”和“退出”机制。让资源和要素价格的市场形成机制，完善差别化价格政策，提高产业准入的能耗、物耗、水耗和生态环保标准，切实发挥市场配置资源的基础性作用。同时加速和强化落后产能退出，大力推进破产重组，并给予一定援助，同时与兼并重组结合起来，达到改善产业组织结构的目的。
 

再次，纠正以“唯GDP论”的政绩观。改变GDP挂帅的地方官员提拔体系，能从发展源头抑制投资过热，切实推进科学发展观。对此，习近平近日“不再以GDP论英雄”的表态已彰显出中国自上而下的改革决心。
 

当然，从世界经验来看，没有哪个国家的产业发展能离开政府的管理。多年来，中国政府在引领经济发展过程中发挥了重要作用，也取得了巨大的成功。如今，政府放松对经济产业的管制是大势所趋，但放松不等于放任。
 

政府与市场本不是矛盾关系。面对庞大而复杂的市场，企业认知水平有限，无法知晓整个市场的供求情况。所以，在逐渐退出产业的管理角色后，政府可增强服务功能，发挥平台作用，利用优势搜集市场信息，建立各行各业的经济信息库，供企业参考。再让企业根据这些信息调整自身生产规模，如此便把产能问题交给了市场，相信产能过剩困境不日可破。