“十二五”中期评估出炉

12月25日下午，十二届全国人大常委会第六次会议举行第二次全体会议，听取国家发改委主任徐绍史受国务院委托所作的《“十二五”规划纲要》实施中期评估报告（下称“报告”）。
纵观整份报告，呈现出“经济指标超前，环保指标滞后”的特点。《纲要》提出的24个指标中，有4个节能环保的约束性指标都未达标。

为了确保上述指标在“十二五”后两年达标，国家发改委拟“实施最严格的资源节约和生态环境保护制度”，未来将陆续出台包括提高行业能耗准入门槛、落实燃煤电厂脱硝环保电价、阶段性环评限批等举措。
“对于这4项滞后指标，如果我们未来两年采取强力措施，是有可能实现的。”有国家发改委相关人士表示。

4项环保指标滞后

徐绍史所作《报告》显示：2011年国内生产总值增长9.3%，2012年增长7.7%，2013年上半年增长7.6%，经济增速高于《纲要》年均增长7%的预期目标。就业、物价、国际收支等主要宏观调控目标也基本实现。
依照7%的GDP年均增长指标，前三年中国经济增速在8%左右，后两年只要年均增长不低于5.3%，便可完成《纲要》中所提出的目标。显然，若单纯以经济发展指标衡量，“十二五”前段表现颇为亮眼。

“《纲要》提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利，24个主要指标大多数达到预期进度要求，少数指标已提前完成《纲要》目标。”徐绍史表示。

但与之形成鲜明对比的则是部分节能环保指标未能达标，形成了“经济指标超前，环保指标滞后”的格局。
依据《报告》披露，包括能源消费强度、二氧化碳排放强度、能源消费结构、氮氧化物排放量等在内的4个节能环保方面的约束性指标实现进度滞后。

以氮氧化物排放量指标为例，《纲要》提出“十二五”期间全国排放量削减10%的总量控制目标。2011年《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》国发〔2011〕26号文中亦明确提出，到2015年全国氮氧化物排放总量控制在2046.2万吨，比2010年的2273.6万吨下降10%。

而《报告》显示，氮氧化物排放量指标在2011年不降反升，比前年上升5.74%；尽管2012年该项指数下降2.77%，但计算前两年的指标数仍比2010年高出2.82%。

据国家发改委测算，要完成《纲要》目标，需后三年年均下降4.3%，难度不小。

其他3项未达标指标，也面临类似挑战：

能源消费强度（单位国内生产总值能源消耗）前两年下降5.5%，要实现16%的目标，后三年需年均下降3.84%；二氧化碳排放强度（单位国内生产总值二氧化碳排放）目标是下降17%，前两年只累积下降6.6%；能源消费结构（非化石能源占一次能源消费比重）前两年只累积提高0.8%，要实现11.4%的目标，后三年还要累积提高2%。

除了上述4项约束性指标滞后外，《报告》还用一定篇幅描述了当前中国所面临的严峻环境污染挑战。
以最为公众所诟病的“雾霾”天为例，徐绍史在《报告》中披露：当前在传统煤烟型大气污染依然严峻的同时，以细颗粒物、臭氧为特征的复合型污染物日益严重。按照在1996年环境空气质量标准基础上增设PM2.5浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，调整PM10、二氧化氮、铅等浓度限值后的新标准，全国有60%左右的城市空气质量不能达标。

“环境污染呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征。”徐绍史称。

“最严格”举措

针对“经济指标超前，环保指标滞后”的发展态势，在分析几项指标滞后原因时，《报告》将之归结为：经济增长速度超过预期、产业结构优化升级较慢、能源结构优化调整进展不快、部分企业减排力度不够等的影响。

“虽然每年环保治理都取得一定进展，但污染累积量不断增大，带来的实际影响逐渐显现，这是我们感到压力比较大的地方。”前述国家发改委相关人士说。

据徐绍史介绍，作为宏观调控部门，国家发改委将持续推动中国经济的产业升级。“一些节能环保的指标不能如期实现，跟产业结构有很密切关系，"十二五"后半期必须要加大这方面的进度。”

《报告》称，下一阶段，将继续按照“四个一批”的要求化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾，抑制“两高”行业盲目扩张。同时，要在战略性新兴产业方面加大力度，实行一些新的产业政策的实施机制，促进创业创新的环境建设。据悉，国家发改委内部正在拟定关于化解产能过剩的文件。
此外，国家发改委还拟强化节能环保治理措施，“实施最严格的资源节约和生态环境保护制度”。

徐绍史披露，这些“最严格”的政策包括：实行能源消费总量和能耗强度双控考核，进一步提高行业能耗准入门槛，严禁对高耗能企业实行优惠电价，完善节能统计制度；

加大主要污染物减排力度，落实好燃煤电厂脱硝等环保电价政策，对集中显现的大气、水体和土壤污染问题，加大治理和修复力度；

把高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，逐步将资源税征收范围扩展到占用各类自然生态空间，促进生态环境外部成本内部化；

对能源消费增量超控或节能进度滞后地区，暂停核准新上高耗能项目，实行能耗等量或减量置换。对年度减排目标未完成、重点减排项目未按目标责任书落实的地区和企业，实行阶段性环评限批。

“比如酝酿很久的燃煤电厂的脱硝燃煤电价政策，就会对减排目标的影响非常大。”国家发改委相关人士表示。过去由于没有特别的电价政策，很多燃煤电厂企业安装了脱硝设备但不运行，实行新的电价体制可以更好调动企业减排积极性。

对于“十二五”期间是否能完成各项发展指标，徐绍史表现得颇有信心，“进一步强化规划实施，全面完成《纲要》目标任务，为编制实施"十三五"规划，为到2020年全面建成小康社会奠定坚实基础。”
而有参与中期评估的发改委相关人士认为，随着决策层对环境污染越来越关注，各种政策陆续出台，“完全有可能实现4个约束性指标”。

此外，还存在一个有利条件：过去两年中国经济增长速度很快，尤其是2011年，更是达到了9.3%，随着近两年经济增长回落，“在百分之七点几的速度区间里，各种排放的问题也不会像头两年那么严重”。