李总理第一年：中国宏观调控的克强“新经验”

七年前3月中旬的一晚，时任美国驻华大使雷德（Clark T. Randt）在辽宁省参加省委书记的招待晚宴。三天后，雷德将重要的见面情况传回美国。那份电文称，招待他的那位“明星官员”认为，只看GDP数据不可靠，需要通过用电量、铁路货运量和新增贷款额来观测经济运行状况。

 三年后，英国《经济学人》杂志敏锐地抓住了关键信息，以上述三组数据为基础，编制出衡量中国经济走势的“克强指数”，这一概念被国内外经济学家所接受。这时，李克强已从辽宁省上调担任国务院副总理。

直到2014年3月5日，李克强将首次向“两会”作《政府工作报告》。此前的2个月，他召开了至少三次经公开报道的研讨会，超过30位各个领域的专家提出意见。其间，已有国务院研究部门的人士透露，这份备受关注的报告草稿中，已借鉴到“克强指数”相关指标。

此时，“克强经济学”一词也早已被金融机构研究部门所创造。李克强从未公开回应这些时髦名词。虽然他仍然使用那些指标。比如，在2013年9月第七届夏季达沃斯论坛的讲话中，他就提到了用电量、货运量，以说明中国经济运行呈现企稳向好势头。

经济学博士李克强的宏观调控思路，引起的国际关注远超以往。一方面，人们认可他注重社会预期，调整宏观供给，跳出以往管理惯性的做法；另一方面，金融地产等关键市场一旦发生波动，仍会出现政策将要反转声音。李克强面向“两会”的工作报告由此更值得注意，它将全面回顾李已在海外讲话中提到的经济调控“新经验”。

中国经济增长率仍在下降。在2013年年中，经官方媒体吹风，新一届中央集体得出所谓“经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加”的形势判断。尤其提出第三个“时期”，获得了市场高度认可。

与此同时，在判断诸多指标代表的趋势上，李克强也显得更加直接明确。上任后首次记者招待会上，李克强突然透露，1-2月中央财政收入增幅已锐减至1.6%，今后保持高速增长也已不太可能。年中在全国总工会的经济形势讲话上，又透露“稳增长”和“保就业”的直接关联——保证新增就业1000万人、城镇登记失业率在4%左右，需要7.2%的经济增长。

过去一年，打造“中国经济升级版”更为不易。李克强和他的团队不得不面对现实中的结构性问题。包括政府和企业部门的债务膨胀；产能过剩和去库存化困难；社会保障体系刚性支出只能增加不能减少；以及释放改革与开放红利将要面临的新监管问题。

在2007年刚刚当选中共中央政治局常委时，外界通过只有配音的影像看到，李克强在各种调研和会议场合频频发问，并伴随着有节奏的手势。而在2013年当选总理后的招待会现场，他又很快做出政府改革在方向和数量上的承诺。

但是，市场很快发现，李克强也显示出政策选择上的“定力”。梳理“李总理”第一年所召开的国务院常务会议，几乎没有着眼短期刺激的议题。令人关注的是，之于长远的改革，李总理的核心议题是什么？面临怎么的挑战？

在2013年末的一份书面致辞中，李克强对“第一年”经济工作进行总结，他将一年来宏观调控的新理念和方式归纳为中国宏观调控的“新经验”，同时仍将行政体制改革作为重点来介绍。

从他所身处的政治经济周期看，2020年是十八届三中全会为现代化中国和公众确立的一个关键时点。2014“两会”之后，距离实现全面深化改革仅剩不到7年。

内需：谨慎调整城镇化预期

2012年距离中共十八大仅2个月时，李克强在中央党校、国家行政学院和国家发改委召集的“推进城镇化建设”研讨班学员中讲话。有诸多研究机构认为，这会是换届后应对经济下行趋势的关键举措。

几个月后的总理记者招待会上，第七个问题由新华社记者提出。新华社记者先表述民间对城镇化的不同意见，进而，让李克强就这些意见进行回应。记者转述的观点包括两个方面，一、城镇化是现代化进程自然而然的结果，所以没有必要主动去“推进”。二、随着城镇化的推进，会有很多农民失去土地，进而形成城市贫民阶层。

李克强回答，这是一个大问题，我尽量用短时间来回答这个问题。 “你刚才讲到了社会上对城镇化有许多议论，我大都听到了，也很关注。”

2012年，李克强多次在公开讲话中提及城镇化，并将城镇化作为拉动内需和中国经济增长的重要力量。

2012年2月，《求是》杂志刊登了李克强的文章《在改革开放进程中深入实施扩大内需战略》，这篇文章引用国际经济学家的预言称，中国的城镇化和美国的高科技是21世纪带动世界经济发展的“两大引擎”。

9月，前述省部级领导干部和市长“推进城镇化建设”专题研讨班在国家行政学院举办，李克强表示，“城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。特别是在国际经济环境发生深刻变化、我国进入中等收入国家行列以及面临经济下行压力的新形势下……”他还特别强调应该“以人为本”。

11月28日，在会见世界银行行长金墉时，他称，未来几十年中国最大的发展潜力在城镇化。

从内需角度来解读城镇化，这与李克强早在2010年的表述一致。2010年2月，李克强在省部级主要领导干部专题研讨班上提出“城镇化是扩大内需最雄厚的潜力所在”。

内需不足是2008年（甚至更早）以来，中国宏观经济面临的突出问题，受全球金融危机影响外需突然减弱，虽然采取了各种措施拉动内需，但效果并不明显。为了保持一定的经济增速，不得不继续依靠投资拉动经济增长，刺激政策造成了多个行业的产能过剩问题。

李克强从拉动内需的角度解读城镇化无可厚非，并且在经济学界也取得了一定的共识。在一些经济学家看来，中国的城镇化率可以像发达国家一样达到80%以上，目前还有巨大的差异，而差异正在经济增长的潜力。

但是，对于加快推进城镇化的预期，则可能滋生地方政府和房地产商等主体的短期行为。地方政府借此概念继续推进造城运动，房地产商则继续高价拿地。2012年，“金九银十”楼市销售旺季一度冷清度过；在十八大结束后，楼市在寒冷的冬天升温。2013年第一季度全国商品房销售额1.4万亿元，同比增长61.3%，增速比上年全年加快51.3个百分点。

面对公众预期的变化，李克强再次指出，“我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化。”这已是他第二次强调“人的城镇化”。此前，2013年1月15日，在赴国家粮食局科学研究院考察时，他就提出了这一观点。

李克强在与省部级干部的交流中已经提出，土地利用、户籍改革、资源支撑、生态环境和城镇化战略都仍是需要研究的问题。这与公众关注的土地制度、农民工权益、城市基础设施建设、公共服务的供给和房地产业的发展等密切相关。

中国的城镇化远远落后于工业化，关键的要素是土地，一旦因征收制度不合理，土地财政畸形膨胀，农民权益普遍受损，或为新移民提供的公共服务和社会保障严重不足，都将带来巨大社会问题。

2014年初财政部公布的数据显示，2013年全国土地出让总金额达4.1万亿元，比2013年增加超过一万亿。同时，实体经济的经营成本因为房屋租金上升而继续抬升，经营环境继续恶化。实体店铺销售额急剧下降，电商则迅猛发展，2013年淘宝双十一的销售额达到350亿。同时，服务于房地产的融资通道业务也迅猛增长。

2013年12月12日，延期已久的中央城镇化工作会议召开。会议强调，城镇化是一个自然历史过程。对于城镇化和扩大内需的关系，会议仅仅作了“是扩大内需和促进产业升级的重要抓手”的简单表述。至今全国城镇化规划仍没有公布。

内需仍然需要提振，李克强寻找新的消费热点，以拉动国内需求。如推动实施“宽带中国”战略，同时还出台专门措施，促进信息、金融、养老、健康服务业的发展。2013年国务院数次召开专门的常务会议，研讨上述问题。

2014年初在第44届世界经济论坛年会的书面致辞中，李克强总结了自己扩大内需的策略，“我们坚持以结构调整拉动内需和改善供给，坚持在扩大开放中扩大内需，继续发挥好内需的主动力作用。”他没有提及城镇化。

宏调：“不刺激”的“底线”

在多个场合，李克强详细阐述了自己的经济政策选择：“经济下行时，用短期刺激政策把经济增速推高，不失为一种办法。但是权衡利弊，我们认为这样无助于深层次问题的解决。因而选择了既利当前、更惠长远的策略，保持宏观政策的稳定。”

李克强对这一政策作了补充评价，“这本身就不容易。”2013年第一、二季度，中国的经济增速连续两个季度回落，第一季度远低于市场预期，增长率只有7.7%，第二季度继续下行，只有7.5%。

这引起了全球对中国经济的担忧，因为此前2012年第四季度，中国经济有所回升，GDP增长7.9%。部分机构对2013年初的中国经济数据解读为，中国经济复苏并未企稳，甚至可能出现硬着陆的危险。

于是，关于是否需要推出新的“四万亿”刺激政策的呼声再起，一些省市也发布了自己庞大的投资项目计划。这时考验的是中央政府定力的时候——顺应部分呼声，推出刺激计划，还是按兵不动，另辟新路？

李克强选择了后者。2013年5月 27日《人民日报（海外版）》发表了一篇文章《中国不会再推新版“四万亿”》，副标题是“刺激政策难以治本 深化改革释放红利”。8月，《经济日报》又发表《如何看待当前经济形势》系列文章，明确指出中国经济正处于“三期”叠加。

李克强不仅没有刺激政策出台，反而给长期在温水中的中国金融机构一个教训。2013年6月20日，这一天被银行间市场的交易员们称为疯狂的一天，银行间隔夜回购利率最高达到了30%，是平常的十倍。此前一天，国务院召开了当周的常务会议，要求“把稳健的货币政策坚持住、发挥好，合理保持货币总量”“620钱荒”被认为正是执行这一政策而采取的措施。

在此之前，2013年初多部委曾下发文件，试图堵住地方政府举债融资的通道，但是并未收到实质性效果。而在机构资金市场中对资金资产错配的警示，则很快令各大金融机构开始收缩。此后监管机构又下发了针对银行理财业务和影子银行的规范性文件。

2013年6月底，外资机构巴莱克资本提出了一个全新的概念——克强经济学，并归纳为三点内容：一、政府不推出刺激经济的政策，而是通过逐步缩减国家主导的投资行为；二、去杠杆化，以大幅削减债务，降低借贷与产出比；三、推行结构改革，以短痛换取长期的可持续发展。

“克强经济学”迅速走红，但李克强没有公开回应这一概念。市场一度不明白，李克强所能容忍的增速底线是多少？一时成为各方关注的焦点。

当时，人们根据十八大确定的目标测算，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年要翻一番，那么年均增长率需要达到7.2%，但是2012年及以前年份的增速均高于这一数字，这意味着增速可以容忍更低。

 李克强对CPI和GDP的上限和下限思维，在他担任总理后在广西召开的研讨中就明确提出。2013年5月24日，在“620钱荒”之前，李克强出席瑞士金融界人士午餐会时又透露了一个数据，“未来的7年中，经济增长只要6.9%就够了。”中新社对此进行了报道，这是一个比市场预期都要低得多的底线。

不过，李克强很快做出了更全面的解释。2013年10月21日，李克强在中国工会第十六次全国代表大会上作了一场经济形势报告，这堂中国经济公开课的视频后来被公开在网络上。李克强明确提出了经济增长7.5%左右、新增城镇就业900万人的下限标准和物价上涨不超过3.5%左右的上限标准。宏观政策的预期至此明确。

如果梳理2013年下半年李克强出访中亚、中东欧等地的讲话可以发现，他在反复向外界传达一个信息，他的宏观调控方式不一样。

李克强能够容忍更低增速的另一背景在于，2012年和2013年，中国劳动年龄人口连年下降，2012年减少了345万，2013年减少240万。这意味着，经济增速下滑后，中国的就业不会出现大问题。

可是，即使处于7.5%左右的增长区间，为了应对出口持续的疲软，依然需要依靠强大的投资驱动，而中国经济的结构性失衡，恰恰在于粗放的投资占比过高。2013年，宏观失衡继续恶化，全社会固定资产投资占GDP的比重达到66%，产能过剩如影随形。

因此，除了在财政和货币政策试图激活“存量”。在产业政策上李克强则重拳出击，早在十八届三中全会前，国务院就启动了化解过剩产能的严格政策，各地需要压缩的产能指标普遍已定至2017年。

经人大审议的《政府工作报告》中，上述指标仍可能构成2014年李克强施政的“定力”。

放权：重塑政府职能

一系列宏观调控政策被市场分析人士认为，李克强正在借鉴供给学派的思路调控中国经济——放松管制、增强市场活力，减轻税赋，鼓励民间投资等。李克强还需要一套新的政府改革组合框架。

李克强在国务院机构职能转变动员的电视电话会议上的讲话称：“像钢铁、水泥等行业项目都是需要审批的，但多年来恰恰没有管住管好，以致造成严重过剩。相比之下，家电、服装等行业早已走上市场化轨道，不用政府审批，靠市场优胜劣汰，没有严重的产能过剩问题。”

他已公开下定决心“把错装在政府身上的手换成市场的手”。2013年4月，中央机构编制委员会办公室官员在一次演讲中透露了这次机构改革和转变职能的过程，“机构改革的时候，部长们都说好，一说职能转变，他们就不玩了。你把我职能撤掉了，我的人怎么办？”他还提到：“这就是给（部门）削减权力。”

在2013年总共39次国务院常务会议中，就有6次会议的议题和取消、下放行政审批或取消评比、评估项目有关。2013年，国务院共取消和下放行政审批300余项（包括取消评比达标表彰项目等），完成了李克强承诺的砍掉三分之一行政审批事项的一半左右。当然，这些取消的项目可能涉及拆分审批事项，许多市场争议较大的审批事项还未调整。

在取消和下放行政审批之外，李克强专门召开国务院常务会议，严格限制新设行政许可。正因为此，全国人大在2013年下半年出台的立法规划中，来自国务院系统提交的立法建议案都大为减少。2014年两会前，国务院50多个部门公布了“权力清单”。

用李克强在2013年全国两会记者招待会上的话来讲，“这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望。”

另一项与转变职能密切相关的改革更为彻底：试点负面清单管理模式，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都不需要审批。通过全国人大常委会的特别授权，暂停部分法律法规的实施，这一模式首先在上海自贸区试行。目前，公布的清单仍较长，离市场预期差距较大，但这项制度对限制政府权力意义巨大。

与上述改革同步的是，工商登记制度改革，这项改革已经实施。在改革试验地区，企业注册数量大幅度增长。

2013年国务院的放权改革在加速进行，但新的问题是，权力放下去或取消了，监管怎么办？过去政府习惯于进行前置审批，重审批轻监管。现在门槛降低了，监管是否跟得上？尤其是在涉及跨区域问题的处理，土地用途督查、环境保护、知识产权、不动产登记等问题上。

为了加强监管，2013年11月，国务院专门召开了常务会议，讨论并通过了关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见。李克强在2013年3月份国务院机构职能转变动员电视电话会议上说：“ 这次转变职能，放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。”同时也坦陈，在市场监管方面，“办法还不多、经验也不足。”这其中，一部分监管的权力可能要收归中央，另外，要强化本地民众对监管人员的监督。

与短期的经济刺激政策相比，改革红利的释放需要一个过程，在放权和加强监管的同时，改革正在驶向深水区。

难点：“新经验”如何闯过“深水区”

2013年4月20日，四川省雅安市芦山县发生7.0级地震。为了统筹安排抗震救灾工作过，4天之后举行的国务院常务会议的主议题是救灾。但同时，这次会议还讨论了另外一个重要议题，取消和下放71项行政审批事项。

这次会议强调，政府工作千头万绪，必须围绕大局，统筹兼顾。要在及时高效、科学有序应对自然灾害、公共卫生突发事件等的同时，继续抓好稳增长、推改革、促升级等各项重点工作。

即便在被动应对各种自然灾害、公共领域突发事件时，李克强也仍在推进核心改革事项。在稳定宏观调控目标，逐步放权确定政府和市场的边界后，李克强规划中的长远改革议题是什么？

早在2012年，刊登在《求是》杂志上一篇李克强署名文章《在改革开放进程中深入实施扩大内需战略》专门讨论了改革的“重点领域和关键环节”。这时，李克强所认为的三项关键改革是：价格、财税金融和投融资体制。

价格机制是一个持续多年的议题。上一届政府任内，至少有8个年份的国务院转发发改委关于当年深化经济体制改革重点工作意见中提及了价格改革，但因为改革某种程度上隐含了水、电、煤、油、气等资源型产品的涨价，涨价会引起民众的不满，且会推高通货膨胀，因而改革被一再延缓。2013年，天然气价格改革得到实质性推动，但价格改革作为一个整体机制，还未取得更多进展。

2013年，国务院像往年一样，转发了发改委关于深化经济体制改革重点工作意见的文件（以下简称改革文件），但价格改革被排到了第五位，前四位分别是行政体制、财税、金融和投融资。除行政体制改革作为增重点外，其他三项与2012年李克强的改革思路保持一致。

2013年有两次国务院常务会议涉及到对长远改革议题的规划，分别是4月17日和5月6日，议题分别为：分析一季度经济形势研究部署下一阶段经济工作、部署2013年深化经济体制改革重点工作。

这两次会议所提及的前四项核心改革议题与2013年的改革文件稍有差别，价格改革再次回到排位靠前的改革。前四项改革议程分别是：行政体制、财税、金融和价格。在2013年两会记者招待会上，李克强强调，“推动经济转型要注意发挥财政、金融、价格改革的杠杆性作用。”

从某种意义上看，这些会议所传达的信息，也是2014年及以后的国务院推动经济体制改革的重点，但恰恰也是难点。

除行政体制改革之外，第一位是财税改革。在十八届三中全会的公报中，财政被认为是国家治理的基础和重要支柱。财政部长楼继伟在其著作《中国政府间财政关系再思考》一书中也提出了财税改革的蓝图，包括继续强化中央的财政收入和支出责任，同时增加中央的事权等等。2013年的财税改革显然离这个距离相当遥远，除营改增扩围等以外，财税改革并无大动作。

但李克强已经认识到，行政审批体制改革也必将触及到财税环节。在国务院机构职能转变动员电视电话会议上，李克强称，“比如这次就把城市快速轨道交通、机场扩建等投资项目审批或核准权放给了地方。事权调整必然涉及财权，必须加快推进财政转移支付制度改革。”转移支付制度的改革或会是2014年财税改革的重头戏，但离构建适应现代国家治理体系的财税体制仍有相当的距离。

第二位是金融改革。2013年，金融改革正处于加速推进中。2013年，以余额宝为代表的互联网金融正在对传统银行体系产生冲击，目前余额宝已经吸收了4000亿的资金，银行的存款正在流出。

但是，并不能因此而高估利率市场化的进度，因为利率市场化不仅使银行利差收入大幅缩减，而且，随着利率水平的提升，获得银行贷款较多的国企、地方融资平台也会面临债务负担上升，进而反对推进这项改革。2014年，存款保险制度或会推出，但同样，离改革完成尚且遥远。

人民币国际化在加速推进，这同样考验中国的国际收支管理能力，在QE退出，国际资金流动波谲云诡的情况下，是否应当迅速放开资本项，决策层和学术界都存在巨大争议。

同样重要的改革议题还包括土地制度、国企改革等，这些项目是否被列入李克强在2014年的重点改革议程引人关注。

以土地改革为例，国内外粮价的差距正在倒逼中国必须提高农业生产效率，改变小农生产模式，但土地制度变革牵一发而动全身，目前争论激烈，并无共识。2013年11月，李克强在东北农村考察，提出要配套推进土地管理制度改革，而未直接提出“土地制度改革”。

2013年11月13日召开的国务院常务会议对年初提出的7个方面22项改革的进展进行了总结，会议指出，“总的看，今年的改革进展是顺利的，对推动经济稳中向好发挥了重要作用。但一些方面的改革措施尚未落实。”

第44届世界经济论坛年会2014年1月22日在瑞士东部小城达沃斯召开，李克强没有与会，但就担任总理以来的工作，发表了一份总结性的书面致辞。

克强“新经验”由此而生。在这份致辞中，他对自己2013年的经济工作总结成九个字“增活力、稳预期、促转型”，并提出“中国宏观调控的创新理念、方式和形成的新经验，有助于中国经济在今后一段时期继续拿到好成绩。”