预算法三审拟“开闸”地方政府举债 一二审均不准

在《预算法》前两稿修正案均规定地方政府不得发行政府债券后，最新的第三审议拟适度放开地方政府举债权限。

三审稿明确规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

放开地方发债，势必带来如何防范财政金融风险的问题。审计署披露的地方政府性债务规模显示，截至２０１３年６月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额１０．５８万亿元，比２０１０年底增加３．８７万亿元，年均增长１９．９７％。

财政部财科所所长贾康认为，中国应发展规范化、有利于风险防范的“阳光融资”式地方举债机制，而推动这一机制的突破口就是在修订预算法中用法律框架规范约束和监管地方发债。

据新华网报道：

２１日，已经“２０岁”的预算法迎来其修改征程的第三次审议，此时距离２０１２年６月的二次审议已近两年间隔。二审时争议较大的“是否该放开地方政府举借债务”问题，在三审稿中有了较大突破。

当天提交十二届全国人大常委会第八次会议审议的预算法修正案草案三审稿，字里行间传递出拟适度放开地方政府举债权限的积极信号，同时为防控风险，对规范地方政府举债行为又设立了多道“防火墙”。

此前的预算法修正案草案一审和二审稿，都保留了现行条款，明确“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但这一表述遭到诸多质疑，有建议认为，地方政府自主发债是客观需要，即便法律堵住了“前门”，地方政府也会“走后门”变相举债。

此次提交的三审稿汇总了各方意见，明确规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”此外，还强化举债监管规定，对违法举债或为他人提供担保的规定相应法律责任。

“这意味着对地方政府举债的开闸，但一条条‘防火墙’表明了放开地方自主发债后严控债务风险的决心。”北京大学法学院教授刘剑文说。

当前放开地方政府发债已是大势所趋，党的十八届三中全会决定也释放出为地方政府发债“解禁”信号，如在健全城乡发展一体化体制机制部分提到“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。”

财政部副部长刘昆日前在谈到如何解决城镇化资金来源问题时也提出，财政部将重点加大地方政府债券支持城镇化建设力度，依法赋予地方政府适度举债权限，通过完善现行地方政府债权制度等建立多元化资金保障机制。

但放开地方发债，势必带来如何防范财政金融风险的问题。审计署披露的地方政府性债务家底显示，截至２０１３年６月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额１０．５８万亿元，比２０１０年底增加３．８７万亿元，年均增长１９．９７％。

种种迹象显示，当前中国地方政府性债务风险仍不容忽视，部分地方和行业债务负担较重，地方政府性债务对土地出让收入越发依赖，一些地方和单位也爆出违规融资、使用地方债资金现象，尤其不久前债券市场出现超日债等违约事件也加剧各方对地方债违约的担心。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，对地方政府举债“开闸”后，风险防控更应从严。从预算法三审稿看，在风险监控上增加了不少严格举措，如限定发债主体和额度，规定发债不得用于经常性支出，意味着地方政府日常的花销不允许借债。

在财政部财科所所长贾康看来，对地方政府举债解禁，体现了中央政府加强地方政府性债务管理“堵后门、开前门、消存量、严监控”的思路。

贾康认为，当前我国政府性债务中最主要的风险在于地方隐性负债部分，在逐渐消化收缩已有隐性债存量的同时，我国应发展规范化、有利于风险防范的“阳光融资”式地方举债机制，而推动这一机制的突破口就是在修订预算法中用法律框架规范约束和监管地方发债。

当前，地方自行发债试点的推进，被视为阳光化处理地方发债机制的一个方向。我国地方政府债券由财政部代理发行已步入第六年，前三年每年２０００亿元，然后是２５００亿元、３５００亿元，到今年增至４０００亿元。自２０１１年第四季度开始，财政部允许上海、广东、浙江和深圳四地率先试点自行发债，去年自行发债试点范围又新增江苏和山东两省。

杨志勇认为，地方政府举债的“阳光化”迈出了规范地方政府债务管理的重要一步。下一步还应强化人大的监督职能。他表示，虽然我国地方政府不大可能出现美国“底特律政府破产”结局，但仍需细化对债务的监管举措，如人大应怎样监督举债行为、债务到期还不上该如何处置、谁应承担责任等，都需要在法案中明确权利和义务。