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资金问题一直是铁路发展的掣肘，仅靠财政支持和银行贷款已远跟不上目前铁路发展的需要。
8月11日，国务院办公厅印发了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》），明确提出实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，支持铁路建设；盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合，提高铁路建设项目的资金筹集能力和收益水平。
“铁路建设的资金缺口较大，主要解决渠道是社会资本的介入。在社会资本未进入前，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，能为解决部分铁路建设资金拓展渠道。”国家发改委综合运输研究所副所长汪鸣在接受中国房地产报记者采访时说。
铁路用地一直被认为是铁路系统的隐形资产，但在现实发展中，由于利用率不高，部分存量用地长期处于沉睡状态。如今政策来袭，存量土地无疑将成为铁路系统的“摇钱树”，“以地养路”或能打破铁路建设融资瓶颈的束缚。
大量土地待盘活
超过3万亿元的负债一度成为压在铁路总公司心口上的沉重巨石。
在铁路专家、同济大学教授孙章看来，铁路建设投资存在着巨额资金缺口，铁总必须开拓新的资金来源用于弥补。
孙章认为，国务院此时出台《意见》支持铁路沿线土地开发，实际上是给了铁总一根救命稻草。
对于存量的铁路建设用地包括哪些类别，汪鸣分析认为：“随着高铁建设的高速发展，存量的铁路建设用地主要包括原有的货站、铁路改线后老的客运站、站房设施、废弃的铁路线路等。有些旧站房已不适用铁路发展需要，而就地改造和城市规划、站房规模要求、功能要求都不相符，所以很多城市都修了新站，旧的站房慢慢就废弃了。”
来自原铁道部的数据显示，2013年1月，18个铁路局合计客运车站共2117个。站场及周边土地可以地上地下立体开发，利用范围和领域将非常广。而在此之前，一些站场的综合利用效率并不高。仅以北京南站为例，按照业内人士预估，闲置的可开发土地资源价值就高达400亿元~700亿元。
而这类土地大部分属于划拨用地。如果要盘活这部分土地，用于综合开发，首先要改变划拨用地的性质。中国土地勘测规划院研究员邹晓云在接受中国房地产报记者采访时认为，可以通过补交地价、作价入股、授权经营三种方式盘活铁路现有用地。
而对于新建铁路站场，《意见》要求扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。在汪鸣看来，该规定是“为了防止过度占地”，“对于这种经营性用地，可以开发的模式包括写字楼、商铺等多种业态，所以在考虑规模时，要限制一些跟铁路无关的纯商业开发。”他强调，“不能为了房地产开发而做，不能违背支持铁路建设政策的初衷。”
另外，在落实综合开发用地指标支持政策方面，《意见》指出，铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由国土资源部予以计划单列。这在汪鸣看来，“相当于给地方政府增加了用地指标，属于国土资源部对于这项政策的支持。不占用城市建设用地指标，又可以做经营，地方政府更乐于参与。”
投资主体或是铁路总公司
“虽然《意见》有助于精准解决铁路建设资金短缺问题，但其最大亮点在于对轨道交通附近的土地进行综合一体开发，这将形成综合开发新型城镇的局面。”亚太城市房地产研究院院长谢逸枫在接受中国房地产报记者采访时称。
面对建设铁路城镇综合体这辆“列车”，无论是住宅地产、商业地产，还是物流工业地产，无疑都具有极大的吸引力。“国务院的《意见》出来后，铁路总公司会出台细则。估计细则会包括哪些土地可以开发、怎么开发、由哪一级来开发等细化问题。”汪鸣指出。
“原来的铁道部属于政府部门，现在变为铁路总公司，有了经营意识，所以现在铁路建设实施土地综合开发，更有优势。”中国铁建(601186)房地产集团有限公司高级经济师赵福明在接受中国房地产报记者采访时表示。
在赵福明看来，“对于盘活后的铁路建设用地，上市后铁路部门可以自己开发，也可以引入其他市场主体来开发。”不过因为铁路总公司成立后，自己有经营实体，很可能会自己运作，以实现利益最大化。“铁路总公司的资产总量大，所以融资能力强。如果他们集中精力融资搞房地产，还是有很大优势的。”
对于投资主体，赵福明估计：“以往有些地方铁路局下面有房地产开发公司，如果将各地的资源整合起来，铁路总公司会成立一个和铁路局同级的房地产开发公司。”
这并不意味着其他企业没了机会。“铁路总公司的想法是现有铁路用地盘活后自己开发，但国家规定土地整理后实行统一上市。经过招拍挂的程序，就不一定是铁路总公司能够拿到了。而且新建铁路站场地区综合开发用地采用市场化方式供应，这也增大了其他房地产企业的参与机会。”赵福明已经嗅到商机。
房企以合作形式介入
“出台这个政策的目的是为铁路建设多渠道筹集资金。但现有用地大部分都是划拨用地，如果想用于商业开发，需补齐土地差价款，这就需要大量的资金。”汪鸣直言支持铁路建设的土地综合开发资金问题仍是难题。
7月8日，国家发展改革委会同财政部、交通运输部制定出台了《铁路发展基金管理办法》，提出规范铁路发展基金管理。办法规定，铁路发展基金投资主要用于国家批准的铁路项目资本金，规模不低于基金总额的70%，其余资金投资土地综合开发等经营性项目。
这在汪鸣看来，铁路发展基金用于土地开发所得会直接为铁路建设提供支持。“铁路发展基金的用途很明确，但是对于投资收益的归属问题，可能不会重新回到铁路发展基金再重新分配。因为对于土地综合开发的政策是为了铁路建设筹集资金，而不是为了经营房地产。”
而对于房地产企业来说，土地综合开发是否有吸引力，要分情况来看。“高铁站房一般远离市区，不管做住宅还是商业，靠高铁带动周边发展的难度是比较大的，开发价值取决于政府发展周边区域的信心和决心。从过去经验看，还是大城市的开发价值大。小城市的吸附力比较弱，当然，如果土地成本足够低，对于开发企业来说，也会增加吸引力。”赵福明分析道。
谈到具体开发形式，汪鸣认为应该是铁路总公司做前期规划、招标，上报国土资源部批准后再实施。“按照通行的项目操作规则，每建一条铁路线都是组建一个项目公司。所以铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发有可能是项目公司形成可行性报告，上报铁路总公司、国家发改委和国土资源部。”
“一些比较繁华的枢纽站可以开发房地产项目，具体要看项目所在的空间位置，适合做什么。”对于开发后的业态，汪鸣认为铁路沿线的开发和枢纽站的开发是不同的。“在开发过程中，一些房地产企业可以利用他们的先天优势参与进来。铁路总公司可以和房地产企业、商贸企业、物流企业进行具体合作。”