棚改2.5万亿配套资金从何而来

一场棚改热潮正在席卷全国。

财政部日前发布的消息显示，截至6月底，中央财政已下达2014年城乡保障性安居工程补助资金共2198.20亿元。其中，用于棚户区改造支出419.61亿元，同比增长148.1%。

猛增的数字背后，是2017年完成1000万户的棚改目标，需要大约2.5万亿的资金支持，而在棚改大账本中，除了国开行每年不低于1000亿元贷款和中央财政补贴外，3倍于中央补贴的地方配套资金从何而来？

更何况，地方棚改积极性显著提高，棚改目标也纷纷扩容，仅2014年的改造计划，全国各地上报数量就为425万套，是中央计划的2.7倍，债务累累的地方政府压力倍增。

国开行“输血”

当被问到“还房和补偿款能否及时到位”时，8月29日，四川省内江市棚改办相关负责人非常有信心地回答：与以往棚改资金筹集渠道不同，此次棚改资金是由国家开发银行贷款，为国家专项资金，开设了专门账户，全程由审计部门监督审计，就为了专款专用，让棚改大大提速。

该负责人表示，目前内江的还房建设资金、房屋补偿资金已经到位。一旦“模拟征收”协议签订率达到标准，政府作出征收决定后，就可以正式启动棚改，居民很快就可以领到补偿款，还房建设前期工作也将有序进行。

这并非个案。今年以来，国开行便马不停蹄地奔赴各地，与各地签约，助力棚改。目前国开行已先后与四川、陕西、湖南、辽宁、广西、河南和贵州等省区达成支持棚改项目的贷款协议或意向。据官方统计数据，仅一季度，国开行新增承诺棚改等保障性安居工程贷款就达到1401亿元，为去年同期的10.2倍。

“棚改需要成本相对较低、较稳定的融资来源，作为推动国家整体开发建设战略的银行，国开行具备这样的优势为其提供资金保障。”社科院城市发展与环境研究所研究员单菁菁接受《华夏时报》记者采访时称。

事实上，早在4月2日召开的国务院常务会议，便研究部署进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用。在今年二季度，国务院又批复央行[微博]1万亿元再贷款，用来支持国开行的住宅金融事业部，解决棚改资金来源问题。

而在8月初国办下发的《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》中，国开行更是被委以重任。通知要求，国开行成立住宅金融事业部，重点支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。

北京社会科学院城市研究所副研究员谭日辉接受本报记者采访时表示，单独成立一个这样的金融事业部，能够直接对棚改进行支持，也可以减少一些审批程序，省去一些中间的环节，缩短贷款审批的时间，推进棚改的进程。

配套资金缺口大

棚改所需的1万亿资金已进入国开行的账户，而地方政府将需要付出3倍的配套资金，这让多地政府感到了压力。

国务院在去年7月发布的《关于加快棚户区改造工作的意见》中提出明确要求，2013-2017年完成各类棚户区改造1000万户。专家根据改造安置房、建安成本等估算，按一户平均25万元计，建设资金可能高达2.5万亿元。

“即便按照新一轮补贴，也很难将房子盖起来。”国开行评审三局局长孟亚平向媒体介绍说，专家估算的棚改2.5万亿元未来需求，仅是针对房屋建设成本而言，并不包括前期的土地整理和后续的基础设施配套。

他认为，基础设施配套占总投资规模的20%较为合理，目前，仅就2.5万亿的房屋建设成本中需要自筹的资本金，多地政府都难以筹到。

记者从住建部获悉，2014年全国计划新开工城镇保障性安居工程700万套以上(其中各类棚户区470万套以上)，基本建成480万套。截至7月底，已开工590万套，基本建成340万套，分别达到年度目标任务的84%和70%，完成投资8500亿元。

不过，国务院发展研究中心市场经济研究所房地产研究室副主任刘卫民注意到，虽然总体上棚改工程在“新开工”与“基本建成”这两个主要指标上都已过半，但从具体结构来看，部分地区的工矿、林区、垦区等棚改建设进度都相对滞后。统计数据显示，2014年1－5月，林区棚户区开工率不足20%，国有工矿、垦区棚户区改造开工率也仅有30%。

新一轮棚改中，因土地归农民集体所有的城中村也被包括进来，因此体量和资金上影响巨大。据安徽省住建厅统计，此前全省棚户区数量为80万户，加大棚改力度并把城中村包括进来后，该数据更新为150万户。

据媒体报道，2013年下半年以来，地方棚改积极性显著提高，棚改目标也纷纷“扩容”，部分地级市扩容至原统计数量的2-3倍，最高达3.8倍。仅2014年的改造计划，全国各地上报数量就为425万套，是中央计划的2.7倍。

一位不愿具名的专家告诉记者，“增量”主要来自于国有工矿、国有林区(林场)、国有垦区(农场)的棚户区改造。

从官方公布的数据来看，今年棚改的力度明显大于以往。2013年改造各类棚户区320万户以上，2014年计划改造470万户以上。但问题在于，目前仍有部分群众居住在棚户区中，与改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的要求相比还有较大差距。

“由于资金缺口，配套资金不能及时到位，棚户区改造中仍存在规划布局不合理、项目前期工作慢等问题。”上述专家称。

多渠道驰援棚改

随着棚改的进一步推进，“资金配套”的重要性越发显著，而如何保障配套资金的及时到位成为棚改的重点。

社科院城市与房地产经济研究室主任倪鹏飞认为，相当一部分资金缺口是需要通过商业性负债来填补的。

国办日前发文称，鼓励商业银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目。

值得一提的是，“债贷组合”有助于解决棚改资金缺口。国家发改委日前下发的《关于创新债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》，特别提到了要再次力推棚改债贷组合。

据了解，与开发性金融政策相衔接，扩大“债贷组合”用于棚改范围，适当放宽企业债券发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造。

此外，财政部下发的《关于棚户区改造有关税收政策的通知》规定，对安置房建设用地免征城镇土地使用税，对安置房经营管理单位和开发商免征相关印花税，对转让旧房作为安置房且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。并且，对经营管理单位回购安置房继续作为安置房房源的，免征契税。

财政部还将棚改支出的所得税税前扣除政策，从国有企业适用扩大到所有企业，包括民资在内的社会资本的引入也是不容忽视的力量。

“鼓励吸引社会资本是未来棚改资金来源的重要方面。”国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏[微博]表示。

在易鹏看来，社会资金规模庞大，通过对财政资金和信贷资金的良好引导，带动其进入棚改领域，实现资金的良性循环。这既有利于缓解中央的财政压力，也可降低地方债务风险。