2015地方两会：调低增长，优化结构

摘要：

2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，也是全面完成“十二五”规划的收官之年。截至2月1日，全国已有28个省份召开两会。2014年底的中央经济工作会议中，首次明确中国经济发展已进入“新常态”。“新常态”下地方经济发展的逻辑是怎样的？有哪些热点和变化？地方政府又将如何迎接经济“新常态”？本报告中，我们将对各省《政府工作报告》进行梳理和分析，以试图回答上述问题。

地方全面下调GDP目标，上海未提具体目标。28个省份中，有26个下调了15年GDP目标增速，仅西藏维持不变。尤其值得注意的是，上海未在政府工作报告中提及具体目标增速，而是简化为“经济平稳增长”。这与12、13年大部分省份维持目标增速不变、14年仍有一省上调形成鲜明对比。

地方下调增长目标的四大原因。一是客观上经济高增长已难以为继；二是地方政绩考核机制转变，从数量至上到质量优先；三是经济核算改革提速，地方GDP去水分；四是统计局大幅上修历史GDP增速，稳增长压力大幅减轻。

地方GDP目标增速下调的两个附带影响。一是财政收入目标增速继续大范围下调，二是各省居民收入目标增速随之同步下调。

新制度缓解地方投资冲动，投资目标下调幅度和范围增大。十八届三中全会和13年底中央经济工作会议后，地方政府考核已淡化GDP，而新《预算法》下地方政府融资受限，缓解了地方政府举债融资冲动。因而越来越多的地方政府继续下调或淡化固定资产投资的目标增速，而下调的幅度也较14年来得更大。其中中西部投资坍缩根源在于投资效率低下，14年中西部地区投资回报率（GDP/固定资产投资）已低于1。

基建投资托底经济，但融资缺口仍大。当前制造业去产能、房地产依然萎靡的背景下，基建投资成为托底经济的“救命稻草”，而各省在15年两会中也普遍把基建投资列为本年的重要目标。但当前基建融资模式生变，融资缺口仍大，未来资金来源仍存疑。同时，各地方政府更强调发挥消费的基础作用，部分省份明确提出要大力发展服务贸易。

调低增长优化结构，因地制宜迎接新常态。14年底的中央经济工作会议五大目标之首是“保持经济稳定增长”，并称“关键是保持稳增长和调结构之间平衡”、“把经济工作的着力点放到转方式调结构上来”。这意味着当前政府经济总体目标并不唯一，调低增长的同时，更要优化结构。而15年各地方《政府工作报告》中也体现了这一思路：

地方接轨国家区域战略，去产能与产能输出并举。14年底中央经济工作会议提出五大任务中的第四条为“优化经济发展空间格局”，对应“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。15年各地在《政府工作报告》中普遍提出要主动融入三大战略，或有助于促进要素的公平交易、提高资源配置效率，实现区域经济结构的优化和升级。

环保力度或只增不减。15年是新《环保法》实施之年，也是《“十二五”节能减排规划》收官之年。从地方两会来看，环境治理仍是重点，各地放政府的环保力度或只增不减。

因地制宜推进国资国企改革。14年7月国资委开展央企“四项改革”试点，标志着新一轮国企改革的启动。而15年“发展混合所有制”、“健全企业法人治理结构”和“分类监管”也成为各省《政府工作报告》中的高频词，预计今年国资国企改革将会深化推进。

正文：

2015年1月7-8日河北省两会召开，地方两会拉开帷幕。截至2月1日，全国已有28个省份召开两会。值得注意的是，中央经济工作会议中，首次明确中国经济发展已进入“新常态”。 “新常态”下地方经济发展的逻辑是怎样的？有哪些热点和变化？地方政府又将如何迎接经济“新常态”？本报告中，我们将对各省《政府工作报告》进行梳理和分析。

1. 地方两会：主动迎接全新常态，全面下调增长目标

1.1 15年GDP目标增速：26省下调，上海率先取消

从已公布的数据来看，28个省份中，有26个下调了15年GDP目标增速，仅西藏维持不变。而尤其值得注意的是，上海市政府工作报告中未提及具体的GDP增长目标，并简化为“经济平稳增长”。相比之下，12、13年仍是大部分省份维持目标增速不变、下调比例上升，14年是绝大多数下调目标、仍有一省上调，而15年则是全面下调、甚至淡化增长目标。

全国平均目标增速再降1.4%。在各省纷纷下调目标增速的背景下，全国平均GDP目标增速自12年以来便持续下行，12至15年分别为10.74%、10.24%、9.43%和8.01%，继14年首次降至个位数之后，15年再度下调1.4个百分点，并接近8%。

东中西部下调幅度均增大。从东、中、西部地区GDP目标增速的变化来看，12年东部地区率先下调GDP目标，但过去三年都只是小幅下调，15年下调幅度超过1个百分点；中西部地区下调GDP目标虽略晚于东部，但下调幅度明显大于东部，14年时下调幅度已超过1个百分点，15年则超过1.5个百分点，其中黑龙江、青海、云南三省均调低2.5个百分点，位列各省之最。

1.2 目标增速下调的背后：高增速难持续，增长压力缓解

地方政府全面下调GDP目标增速，原因包括以下几个方面：

一是客观上经济高增长已难以为继。一方面，“新常态”下经济中枢下移已成定势。12年全国GDP增速跌破8%，13、14年继续下滑，而地方层面，14年云南和山西跌幅超过4个百分点。另一方面，增长目标的完成情况每况愈下。12年有12个省份未完成GDP目标，占比仍未过半，而13年为17个，14年31个省份无一完成增速目标，其中30个省份低于目标，仅西藏勉强持平，而西藏也是唯一维持15年目标不变的省份。

二是地方政绩考核机制转变，从数量至上到质量优先。一方面，中组部于13年12月初发布《改进地方政绩考核工作的通知》，其主旨是淡化GDP，增加质量效益和可持续指标，并加强政府债务考核，强化任期审计和离任追责。政府考核体系的改进将有助于约束地方政府过度追求GDP的行为。

另一方面，14年底中央经济工作会议明确提出“经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长”，地方政府响应中央号召，将从“数量至上”中松绑，进而转向“质量优先”。

三是经济核算改革提速，地方GDP去水分。14年国家统计局开始加强独立测算地方GDP增速，带动各省经济增长数据“去水分”，从而更真实地反映经济情况，而这也间接降低了15年目标增速。

“去水分”的最有力证据是各省与全国GDP数据匹配度较往年大幅提升。一方面，08-13年间，GDP增速低于全国增速的省份个数分别为4、3、2、1、0，而14年跃升至7；另一方面，近几年来分省加权GDP增速与全国GDP增速之差不断缩小，12年时仍在2%以上，而14年时已小于1%。

四是统计局大幅上修历史GDP增速，稳增长压力大幅减轻。14年12月19日，统计局发布关于修订13年GDP的公告，修订后的13年GDP总量比初步核算值增加了3.4%。虽然历史增速上修对当前经济影响有限，但却使得稳增长压力大幅减轻，完成十八大提出的“2020年GDP翻两番”目标所需未来GDP平均增速将明显下降。

1.3 财政收入与居民收入目标增速也随之下调

财政收入目标增速继续大范围下调。地方GDP目标增速下调的一个直接影响是，地方财政收入增速目标的下调。12年和13年分别有20和21个省份下调财政收入目标增速，而从已公布的数据来看，24个省中有22个下调财政收入目标增速，东部平均下调2.4个百分点，西部次之，平均下调2.3个百分点。其中东部的辽宁由9.5%降至2%，降幅最大，西部的新疆和云南降幅也超过5个百分点。

事实上，在GDP增速下台阶的大背景下，财政收入增速下行乃是必然趋势。08-14年，全国财政收入增速经历了先升后降的过程，由08年的11.7%上升至11年的25%，此后进入下降阶段。因而，即便近几年各省持续调低财政收入的目标增速，但预定目标的完成情况却并不乐观，而这又反过来导致下调范围的进一步扩大，13年时仅有6省财政收入增速未达目标，而14年仅在已公布数据的27个省中，就有12个未达目标，其中辽宁省14年财政收入增速大跌至-2.1%，是造成其15年目标增速大幅下调的主因。

各省居民收入目标增速同步下调。地方GDP目标增速下调同样会对居民收入的目标增速产生影响。譬如，上海、江苏、浙江、重庆、云南5省在公报中都提出，“居民收入增长与经济发展保持同步”，这意味GDP目标下调将拉低居民收入目标。而从历年比较看，13年仅有6个省下调收入目标，持平仍占多数；14年有17个省下调收入目标，占比过半，但仍有12个省目标持平；而到了15年，已公布数据的26个省中，有23个省份下调收入目标，近几年来各省下调收入目标的倾向较为明显。

2. 投资趋降基建托底，消费出口作用提升

2.1 投资目标增速继续大幅下调

新制度缓解地方投资冲动。以往地方政府把固定资产投资作为拉动GDP的重要推手，但十八届三中全会和13年底中央经济工作会议召开后，中央对地方政府考核已逐渐淡化GDP，因而近半数的地方政府在14年初大幅下调了GDP和投资目标增速。而新《预算法》下地方政府融资受限，则令地方政府举债投资的冲动大幅缓解。

投资目标增速下调幅度和范围均增大。在主动适应新常态的背景下，越来越多的地方政府继续下调或淡化固定资产投资的目标增速，而下调的幅度也较14年来得更大。一方面，14年下调投资目标增速的省份（15个）虽远多于13年（5个），但仍与当年目标增速持平的省份（12个）数量相当，而15年已公布数据的26个省份中，绝大多数（19个）下调了目标增速。

另一方面，12-14年间，全国平均投资目标增速仍只是小幅下调，其中东部地区下调幅度在0.5%之内，而中、西部地区降幅也未超过2%。而15年全国平均投资目标增速由14年的18.4%下调至15.0%，东、中、西部地区大幅下调，其中辽宁由14年的18%调低至6%，下调幅度位列各省之首，云南次之、下调了6个百分点，另有8个省份下调幅度达5个百分点。此外，上海一如既往没有在两会中披露投资目标增速。

中西部投资坍缩根源在于投资效率低下。15年中西部地区投资目标增速分别下调了4.2和3.3个百分点。除去前述地方政府考核生变和新《预算法》约束地方政府举债的原因外，更重要的原因在于中西部地区投资效率低下。

11年以来，我国分地区的投资回报率（GDP/固定资产投资）持续回落。其中东部地区跌势相对平缓，14年投资回报率仍接近1.5。中西部地区则持续大幅下滑，且与东部地区差距不断拉大，14年的投资回报率均跌至1以下。产出竟低于投入，效率之低下显而易见，无怪乎投资出现坍缩，也再次说明单纯靠投资拉动GDP的模式不可持续。

2.2 基建投资托底经济，从去杠杆到补缺口

基建投资成为“救命稻草”。但稳增长仍是今年经济工作的任务之一，在新的经济增长点尚未批量出现之前，投资依然是经济增长的重要引擎。在制造业投资仍需去产能、地产投资远未改善的背景下，基建投资成为托底经济的“救命稻草”。而在15年各省的政府工作报告中，也普遍把基础建设投资列为本年的重要目标。

基建融资缺口仍大，资金来源依然存疑。各地纷纷加强建设重大基础设施项目，而高增速的基建投资仍需资金进行匹配。但如果融资受阻，那么基建投资对经济的托底效果将会受到影响。

过去，地方财政、金融机构的基建中长期贷款以及非标和城投债是地方基建融资的三大渠道。但财政收入下滑制约地方财政支出、43号文出台约束地方政府债务，旧的地方融资模式难以为继，基建投资和基建融资之间的缺口仍在逐步扩大，我们估算10年缺口为1.4万亿元，而14年则达到3.3万亿元。

地方政府加速推广PPP模式，缓解基建融资燃眉之急。14年以来国务院、财政部、发改委接连发文推动政府与社会资本合作（PPP）模式。为了顺应基建融资模式的变化，解决基建融资来源问题，各省纷纷响应国务院和各部委的号召，在《政府工作报告》中提出要加快投融资体制改革，推广PPP模式。但是，新融资模式是否能满足万亿级的融资缺口？或还有待中央和地方政府出台更详细的规划。

2.3 消费发挥基础作用，服务贸易更受重视

消费成为重要支撑。14年底的中央经济工作会议在对“经济新常态”进行详细阐述时，将消费需求摆在第一位，这意味着传统“三驾马车”中，消费的重要性相对提升。而15年初的地方两会中，不少省份响应中央号召，在《政府工作报告》中提出要更好地“发挥消费的基础作用”、 “打造多点支撑的消费格局”，预示消费或将成为经济重要支撑。

外需中服务贸易将更受关注。过去国际市场空间扩张较快，出口成为拉动我国经济快速发展的重要动能，但当前全球总需求不振、低成本优势不再，出口增速或因此持续下调。但近几年来，服务贸易增势强劲，13年后服务出口明显提速、首次出现两位数增长。15年地方两会中，河北、北京等省明确提出要“大力发展服务贸易”，有利于从过去拼资源、拼环境、拼能源的粗放型发展方式，转为通过提高人力资本、技术创新、综合竞争力来增强经济发展，走上一条绿色发展的转型之路。

3. 调低增长优化结构，因地制宜迎接新常态

如果仅从数字层面来理解15年地方两会，难免容易过于悲观，因为无论是GDP、固定资产投资、财政和居民收入，其目标增速都将大幅下行，似乎看不见希望。但追本溯源，又是什么原因造成14、15年各项经济指标的目标增速持续下滑呢？

在经历了14年一整年的去杠杆和去产能之后，当下经济仍在寻底。正如我们所曾指出的，其根源在于政府对经济增长的过度追求，导致资源错配。既然原因已是一目了然，又该如何走出这一困境呢？

事实上，14年底的中央经济工作会议五大目标之首是“保持经济稳定增长”，并称“关键是保持稳增长和调结构之间平衡”、“把经济工作的着力点放到转方式调结构上来”，这与14年以前的“加强调控、促进增长”、14年的淡化增长都有所不同，意味着当前政府经济总体目标并不唯一，调低增长的同时，更要优化结构。而回顾15年地方两会，各省在其政府工作报告中也恰恰体现了这一思路。我们认为，未来的希望也正在于结构优化。

3.1 地方接轨国家区域战略，去产能与产能输出并举

14年底中央经济工作会议提出五大任务，其中第四条为“优化经济发展空间格局”，具体包含“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。在15年地方两会中，各省纷纷响应国家区域经济发展路线，在其《政府工作报告》提出要主动融入三大战略。地方接轨国家区域战略，将有助于打破地区封锁和利益藩篱、促进要素的公平交易、提高资源配置效率，实现区域经济结构的优化和升级。

3.2 环境问题仍是重点热点，环保力度或只增不减

14年底中央经济工作会议首次提及环境承载能力接近上限，意味着环境保护的重要性将趋于上升，而15年既是被誉为“史上最严”《环境保护法》的实施之年，也是《“十二五”节能减排规划》的收官之年。从各省《政府工作报告》中的相关表述来看，地方政府的环境保护力度或将只增不减，通过节能减排治理环境污染也将势在必行，助于实现“增长减速但质量提高”。

3.3 因地制宜推进国资国企改革

14年7月国资委开展央企“四项改革”试点，标志着新一轮国企改革的启动。“国资国企改革”也同样在15年各省《政府工作报告》得到了体现。“发展混合所有制”、“健全企业法人治理结构”和“分类监管”成为了国企改革内容的关键词，预计今年国资国企改革将会深化推进。